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一、公共產品與財政支出的分類
1、公共產品的界定。薩繆爾森在其經典論文《公共支出的純理論》一文中給出了關于公共產品的經典描述，認為純公共產品具有非競爭性和非排他性兩大特征。國內有學者在此基礎上，將公共產品的特征歸納為效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。在實際運用中，學界并沒有嚴格界定公共產品，常常將政府提供的產品和服務統稱為公共產品。筆者認為，薩繆爾森的經典論述很好的界定和描述了公共產品的基本特征，而建立在此基礎上的公共產品理論為政府財政支出活動奠定了良好的理論基礎。按照公共產品理論，純公共產品是完全具備非競爭性和非排他性的產品；而不具有非排他性和非競爭性的產品則為私人產品；不同時具備非排他性和非競爭性的產品或非排他性和非競爭性不完全的產品則為混合產品。在現實的經濟世界中，純公共產品是非常少的，更多的則是私人產品和混合產品?；旌袭a品主要可以分為三類：一是俱樂部產品，即具有排他性和非競爭性的產品。二是擁擠性產品，即具有競爭性和非排他性的產品，如擁擠的橋梁、道路等。要注意的是，僅有開放性的橋梁和道路才能成為擁擠性產品，封閉式的橋梁和道路屬于俱樂部產品，而且開放式的橋梁和道路在不擁擠的時候則屬于純公共產品。三是外部性產品，即收益具有外溢性特征的產品，這種外溢性的收益事實上具有非排他性的特征。
2、財政支出的分類。傳統的財政支出分類辦法主要有：一是按照國家職能將財政支出分為國家行政支出、社會文化教育支出、經濟建設投資支出；二是按照財政支出的有償性分為購買支出和轉移支出；三是按照財政管理體制分為中央財政支出和地方財政支出；四是按照財政支出的經濟性質分為生產性支出和非生產性支出；五是按照財政支出的最終使用結果分為積累性支出、消費性支出和補償性支出；六是按照財政支出的具體用途可以分為三十類左右，具體用途根據財政預算科目的調整類別略有不同。比較特別的是郭慶旺、趙志耘將財政支出分為維持性支出、經濟性支出和社會性支出。這些分類方法從不同角度闡釋了財政支出的內容，有一定的解釋能力，但卻沒有能夠有效地將公共產品理論反映到財政支出的分類中來。因此，筆者從公共產品理論出發，按照財政支出的對象，將財政支出分為純公共產品支出、混合產品支出和私人產品支出。純公共產品支出是對純公共產品的支出，主要包括行政支出和國防支出；混合產品支出是對混合產品的支出，主要包括科教文衛支出、農業支出、基礎產業支出、社會保障及財政補貼等支出；私人產品支出是對私人產品領域的支出，主要是用于部分私人產品領域的國有經濟投資。在我國的財政支出結構中，純公共產品支出所占的份額并不大，而隨著國家經濟體制的轉型，競爭性的私人產品支出已經大大降低，占絕對份額的是混合產品支出。
3、公共產品分類法的理論意義。按這種分類方法確認我國財政支出的對象，并明確我國應以純公共產品和混合產品作為財政支出的主要內容，減少對私人產品性質的行業和部門投資。經濟學理論研究表明，凡具有較強排他性的產品應由市場提供，而非排他性的產品則應由公共提供。因此，私人產品的提供應當由市場競爭來實現，市場提供能夠較好地解決效率問題；對于純公共產品，非排他性決定了收費的不可能，而非競爭性則決定了收費的非效率性，因此應由政府來免費提供；而混合產品具有非競爭性和非排他性不完全的特征，依靠市場和政府都可能產生效率性問題，最佳的方式是由政府和市場共同來提供。在三類混合產品中，俱樂部產品具有排他性，由市場提供將能夠產生最優效率；擁擠性產品的非排他性決定了其應由政府來免費提供；而外部性產品具有收益的外溢性，混合提供將是最為有效的選擇，而混合提供的份額則由混合產品的外部性程度來決定。
二、純公共產品類財政支出
行政管理和國防的非競爭性和非排他性特征決定其屬于純公共產品的范疇，其支出則屬于純公共產品類財政支出。首先，每一個社會公眾都能得到行政管理和國防提供的服務，且不會因為社會成員的增加而改變行政管理和國防服務的數量及其成本，因而具有典型的非競爭性特征。其次，社會公眾只要居住于一國之國境內，則難以排斥其享受國家提供的行政管理和國防服務，因而具有典型的非排他性。行政管理和國防所具有的非競爭性和非排他性決定了其所具備的純公共產品屬性，它們無法通過市場交換來提供，因而屬于財政支出優先保證的項目。從歷史的角度來看，自國家產生以來，行政管理和國防支出始終同國家的存在和國家政權的鞏固直接聯系在一起，成為政府財政支出的基本內容。
三、混合產品類財政支出
（一）科教文衛類混合產品支出
1、科教文衛事業的混合產品屬性?？平涛男l事業具有一定的競爭性和排他性（或具有不完全的非競爭性和非排他性），而且具有一定的外部性，屬于具有外部性的混合產品?？平涛男l事業所提供的服務，大部分具有一定的競爭性。比如，學生接受學校教育，他們需要占用一定的教學資源；隨著學生數量的增加，所論文需要的教學資源必須相應增加，否則就難以保證教學質量和教學效果。同時，科教文衛事業所提供的服務，能夠在一定程度上實現排他，或排他的難度和成本不高。另一方面，科教文衛事業又具有一定的外部性，其收益不可能為某個消費者所專有。不同科教文衛事業的外部性存在很大差異，而這種差異性是框定科教文衛事業支出的理論依據。
2、科教文衛事業支出范圍的界定。①科學研究事業支出范圍的界定。從產品屬性上看，基礎性科技成果具有較強的非競爭性和非排他性，具有較強的公共產品特性，因此各國政府大都通過政府資助的方式來完成基礎性科學研究。與基礎性科學研究相反，應用性研究則具有較強的排他性和競爭性。因此，政府對應用性研究大多采取市場化的策略，讓市場主體自由競爭，從而創造出更多的科技成果。②教育事業支出范圍的界定。教育具有一定的競爭性和排他性，但其最基本的特征是收益的外溢性，屬于具有較強外部性的混合產品；同時，不同層次教育收益的外部性程度存在較大的差異。通常，初等教育的外部性非常強，高等教育的外部性要小得多，而職業教育的外部性最小。因此，政府財政支出首先應保障初等教育或基礎教育，花大力氣推行義務教育制度（特別是農村義務教育制度），保證每一個公民接受基本教育的權利。其次，政府應根據高等教育的特點，保障對基礎性學科建設和基礎性研究的支持力度；對于應用性學科和應用性研究，則應根據其收益的外溢性程度給予適當的資金支持。第三，對于職業教育，政府應當在政策引導和資金資助的前提下，倡導市場競爭性的辦學模式，鼓勵多渠道、多維度的資金籌集模式。③文衛事業支出范圍的界定。在衛生事業內部，公共防疫和保健事業的外部性最強，屬于比較典型的純公共產品，而醫療事業的內部性則較強，并具有一定的競爭性。因此，政府支出的重點應是公共防疫和保健，并兼顧醫療衛生事業。而不同層次的文化事業對于社會公眾的影響力亦存在較大的差異，財政支出的重點則要根據排他性能力和外溢性程度來進行安排。
（二）農業類財政支出
農產品具有競爭性和排他性，屬于典型的私人產品，但農業生產活動不僅影響農業生產者和農產品消費者，而且影響全社會所有的生產者和消費者，影響整個國民經濟的良性循環和國家經濟安全。我國農業人口眾多，"三農"問題非常突出，社會生產力還比較落后，農業的影響力遠遠超出其產業本身，具有非常強的外部性。特別是在我國，農業生產技術低下，靠天吃飯的現象一直沒有得到有效地改善，農業生產的穩定性比較差。2007年農產品價格的上漲帶動了整個社會CPI的大幅度上漲，集中反映了農業對國民經濟的影響力。農業所具有的外部性要求政府不斷加大投入，增強國民經濟抵御風險的能力。鑒于農產品的私人產品屬性和農業經濟活動的混合產品屬性，農業支出的重點應當是著眼于整個農業生產活動，比如改善農業生產活動的條件，而不應將支出重點放在農產品本身上。近年來，我國在農村大力興建農田水利設施，加速推廣農業機械的使用，改善農村居民生活條件，很好地體現了公共產品理論所要求的農業支出范圍。
（三）基礎產業支出
基礎產業是指能夠為國民經濟的正常運行和持續發展提供基礎性保證的特定經濟部門的總稱，通常包括基礎設施和基礎工業。從屬性上看，基礎產業提供的產品和服務具有不完全的非競爭性和非排他性，并具有明顯的外部性特征，屬于混合產品領域。在非擁擠的條件下，基礎設施具有非競爭性，它可以同時供多個經濟主體使用而不需要增加供給成本，并且大部分基礎設施的排他性比較弱，排除他人享受基礎設施帶來的利益比較困難?；A工業所提供的產品具有比較完整的競爭性和排他性，但其外部性特征卻比較明顯。
鑒于基礎產業的混合產品屬性，政府需要對其進行投資；但基礎產業具有一定的競爭性和排他性，全部由政府來投資則沒有必要。其中，基礎設施的公共產品屬性比較強，需要政府較多的直接投資，而基礎工業的競爭性和排他性比較強，政府在解決外部收益內部化的前提下應重點考慮推進其市場化。嚴格意義上講，政府財政投資并不需要對所有的基礎設施進行投資，而主要是投資規模大、建設周期和回收期長、投資效益較低的基礎設施項目。
由此可見，財政支出的主要范圍應當是純公共產品、擁擠性產品和外部性產品領域，其共同特征是收益的非排他性。盡管政府在私人產品、俱樂部產品領域亦會安排一定的財政支出，但這些都不是財政支出的重點。
參考文獻：
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黨的十六屆三中全會以來，按照市場經濟體制要求，財政改革已由過去的以收入管理為中心轉向以支出管理改革為重點，財政職能由直接調控轉向宏觀的間接調控。近幾年政府各部門通過推進部門預算、國庫集中支付制度、政府采購制度等改革，形成了適應市場經濟要求的支出管理體制基本框架，有效地促進了財政支出執行的監督管理和公共財政制度建設。部門預算、集中支付、政府采購、投資審核是前提和基礎工作，財政支出的“追蹤問效”則是以提高財政支出效率為落腳點。
一、財政支出績效評價的基本概念
財政支出績效評價是指運用科學合理的評價方法、指標體系和評價標準，對政府部門為履行職責所確定的目標而使用財政資金的行為、過程及結果所進行的綜合性考核和評價。政府財政支出績效評價不僅包括政府組織的自我評價、上級評價、權力機關的評價，還應當包括相關專業的專家評價、中介機構進行的評價等。財政支出績效評價的主體是多元并存的，但是具體實施一項評價的主體應按法定程序產生。實施評價的主體應具有相應的資格，具備專業勝任能力。
二、財政支出績效評價的工作方案案例分析
政府財政支出績效評價在一些西方國家已有了幾十年的發展歷史，但在我國還處在起步階段。一直處于改革開放的前沿，經過多年的實踐，在克服無先例可循、無經驗可借鑒的情況下，廣東省在2003年8月至2005年12月先后組織了131個重點項目的績效評價試點，率先設立全國第一個省級財政支出績效評價機構，建立了財政支出績效評價制度。
2003年起，財政部陸續出臺了《中央經濟建設部門部門預算績效考評管理辦法》（試行）、《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》等財政支出績效評價制度。2004年廣東省財政廳、審計廳、監察廳、人事廳聯合制定了《廣東省財政支出績效評價試行方案》。2006年廣州市財政局制定了《廣州市政府部門財政支出績效評價辦法（試行）》。
依據政府部門財政支出績效評價辦法，具體部門在進行績效評價時首先要制定自評工作方案，包括自評的目的、范圍、指標、標準、方法及實施。下面以具體一個政府部門的績效評價自評方案為例介紹。
1、自評的目的
（一）為市政府考核本部門履行職責、實現績效目標和財政資金使用、管理的有效性提供參考依據；
（二）為本部門完善工作機制、提高科學決策水平和使用財政資金的效益提供參考依據；
（三）為本部門編制下一年度預算以及市財政局審核本部門預算提供參考依據。
2、自評的范圍
具體為：對基本支出（包括為保障機構正常運轉、完成日常工作任務而使用的各項經費支出）和項目支出（包括立法、執法監督、治理公路“三亂”、行政復議辦案、課題研究、規章翻譯、執法培訓等項目）的目標完成情況實施綜合評價。
3、自評的指標
本次自評采用定量指標與定性指標相結合的方法進行。
（一）定量指標包括共性指標與個性指標。
共性指標是本部門評價的基本指標，本次采用的共性指標具體包括：（1）財政支出預算完成率；（2）支出預算完成增長率；（3）項目預算完成率；（4）公用經費節支率；（5）項目支出節支率；（6）固定資產利用率；（7）政府采購節支率；（8）購買類項目完成率；（9）其他類項目完成率
（二）定性指標是描述和分析部門績效目標完成情況、公共服務效能和資源配置狀況等的非量化指標，根據部門職能特點和項目支出特性，定性指標選用如下：（1）部門職能目標完成效率；（2）部門基礎管理水平；（3）發展創新能力。
4、自評的標準
自評以本部門績效總目標和本部門預算作依據?？冃гu價標準值以本部門評價年度預算、工作計劃績效目標為基礎，如本部門績效目標不夠全面、完整的，可以國內同類部門管理標準作參考。
5、自評的方法
由于本部門屬于第一類部門，財政資金支出基本用于履行職責，確保本部門正常運轉。因此，對定量指標選用目標評價法，將實際完成數與預期目標（評價標準）進行比較，分析判斷出績效。而對定性指標采用評分法。設立自評工作小組，由各處室(中心)認真核實自評數據，分析相關資料，計算自評結果，并在規定時間內報本辦自評工作小組。在自評的同時，自評工作小組會同部門領導采取征詢、問卷調查等方式，收集被評價處室(中心)的客觀評議資料并對其自評結果進行核實，整理和分析形成評價意見并打分。
在“十一五”期間，盡管重慶市出臺了“解決農村中小學條件差”的政策，但改革程度不盡相同。雖然辦學條件得到一定程度上的改善,但是畢竟是少數,大多數的學校辦公設施仍不齊全,教師都是在不理想的環境下備課、辦公。在這樣一種情況下，多數農村中小學辦學條件與要求相差甚遠，現代教育設備少，教育手段簡單，離實現現代化的教育還有一段距離。所開設的美術、音樂、體育課由于缺少教師與器材，都沒能很好的完成，素質教育成了一句空談。只有少數地方建立語音室、微機室、配備了電腦，大多數學校的基本教學條件并沒有在本質上得到改變。
2教師不愿去農村,農村骨干教師流失嚴重
農村義務教育財政支出的不足或者說是不到位導致了教師薪水少，并且其在農村工作生活條件也較差。這是教師不愿意去農村教學的主要原因。農村骨干教師一旦在農村教學中做出了成績就會吸引條件較好的學校，而為其提供比在農村教學更優越的條件，在這種情況下，教師一般是不會拒絕而留在農村繼續教學，學校想要留住這些教師就只有提供與其等值的條件或者說更好的條件才能留下這些教師。而這些條件又是普通的農村學校不能辦到的。
3教育經費短缺
盡管重慶加大了經費投入,但農村義務教育的經費實際上主要由縣、鄉政府和農民共同負擔，學校建設的配套經費相當部分由農民集資和借貸籌集，學校公用經費向學生收取雜費及用各種名目收費維持了學校的正常運行。據對部分農村學校的調查，農村貧困地區的教育經費存在大面積的短缺情況。教育經費不足主要有幾方面原因：一是“舉債普九”，在落實農村“基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲”達標驗收和改善辦學條件時，絕大多數學校都是貸款，事到如今仍沒有得到完全解決。二是農村“費改稅”改革對教育經費來源沖擊不小?！百M改稅”直接導致農村學校只能維持學校的正常開支，使學校難以得到應有的發展。大多數學校原先計劃用農村教育附加費、集資逐年償還貸款，但現在取消了這些收費項目，學校失去了還債之源。財政收入能力與支出能力不對稱的問題，是農村義務教育經費短缺的第三個原因。因此，導致了政府的財政支出跟不上學校發展需要，學校發展與政府經費支出之間的矛盾十分突出。
4城鄉之間辦學條件差距大
差距大要表現在二個方面：一是在學校硬件設施上，農村中小學根本就沒有達到教育部規定的實驗儀器和圖書配備的最低標準，不少鄉村學校的學生現在只能得到必需的書本，而拓展知識的課外書本根本沒有，這就根本無法滿足現代教育全面發展的要求。而城鎮學校教學樓、綜合樓、科技樓、宿舍樓、儀器室、電教室、圖書室和運動場地及各種教學設備一應俱全，城市教育展現出來的已是現代教育的氣息。二是在學生接受教育的程度上，由于農村師生所處的特殊環境，農村學生學習的時間相對較少，接觸到的知識面相對較窄，導致學生整體素質不高。城鄉之間的這種的明顯的差距不管是給學生還是教師帶來了的影響都是不可估量的。農村中小學除了正常的財政支出撥款以外，幾乎沒有其他費用來補充辦公用費和改善辦學條件。因此，農村學校辦學條件與城鎮之間有如此大的差距也就不難理解了。
5義務教育財政分擔主體的財力不足
5.1改善農村義務教育的辦學條件
這是需要全社會推進的一項系統工程，各級政府要負起責任，以政府投入為主，使多渠道籌措教育經費的體制逐步形成，進一步加大對農村義務教育財政支出，保證預算內教育經費支出的“三個增長”，并確保新增教育經費主要用于農村，同時要制定專項資金使用的具體管理措施，切實保證?？顚Ｓ?，充分發揮資金的使用效應，加強監督檢查，并發動社會各界和群眾對工程實施進行監督。在“十一五”期間，重慶就會投入230億元用于教育重大項目建設，統籌城鄉教育發展。今后幾年，重慶還將投入43.2億元，實施和加快推進農村初中學校標準化建設工程、新農村衛生新校園建設工程、飲水設施工程、課桌椅更新工程、農村學校陽光體育運動設施建設工程等六大工程，隨著這些工程的逐步實施，農村中小學辦學條件將會得到較大改善。
5.2加強師資隊伍建設，提高教師待遇
這是由于農村義務教育財政支出的不足導致了師資隊伍不強，教師待遇低。這些情況的改善就需要嚴格執行國家頒布的中小學教職工編制標準。政府可以在城鄉之間建立教師雙向流動制度,就農村教師現狀分析,雙向流動制度包括兩種制度，其一，城市教師支援農村教育制度；其二，農村教師定期到城市學校進修制度。但近年來，各地建立的教師交流制度，大多屬于前一種制度，城市超編教師調整到農村和邊遠地區任教。因此，要解決農村教師問題，建立農村教師定期到城市學校進修制度很必要。
5.3加強農村教育投入，完善經費保障機制
首先，農村義務教育的投入，要確保不低于改革前鄉統籌費中的農村教育附加、經國家批準的農村教育集資以及正常財政投入的總體水平，并逐步有所增長，并且農村中小學正常運轉所需公用經費的不足部分，由縣級財政給予補助。其次，要明確農村義務教育經費的籌集是政府的職責，過去農村義務教育經費短缺，地區差距不斷擴大，重要原因就是政府沒有承擔起籌資的責任。再次，確定農村義務教育經費的最低標準。要使農村義務教育能在保持基本的質量標準的基礎上，有可持續發展的財政基礎。此外，重慶還實施了“五個到位”農村義務教育經費保障機制改革。
5.4努力縮小城鄉教育差距
減少城鄉差距一個主要的問題，并不是說什么都要向城市看齊，而應該開發出屬于農村自己一整套教學模式。只有發揮了農村教育的自身優勢，才能縮小和城市教育的差別。調查過程中，老師、學校領導提到最多的就是城鄉教育的差距越來越大。過去幾十年，農村教育主要是為了掃除文盲，農村教育的培養目標，并不是真正回歸到農村人口自身發展，而是國家為了掃除文盲的需要。這幾年，農村教育緊跟城市走，大多以城里學生需要為參照系，簡單套用城市的一套。但這樣做的效果很差，農村學校應該形成一套自己的教學辦法和體系，比如充分發揮學生的吃苦耐勞，教師的樸直、敬業，以及整個農村多年以來形成的優良傳統等等。為了盡快縮小城鄉教育差距，重慶還堅持將公共教育資源向農村、貧困地區和經濟困難群體傾斜，解決城鄉之間、區縣之間、學校之間辦學水平不均衡的問題。
5.5建立從中央到地方各級財政合理分擔的投入機制
可以采取重構義務教育財政投入的分擔模式的辦法，進一步加大財政轉移支付的力度，加大政府分擔農村義務教育經費的責任，因為農村義務教育是農村最重要的公共產品之一，提供這一公共產品應當是國家義不容辭的責任。因此有必要從財權和事權相統一的角度考慮農村義務教育財政體制改革問題，需要明確政府的投入責任，按責任多少的原則安排轉移支付給縣政府。因為農村教育不是一種地方性質的公共產品，其受益者不僅是那些上學的孩子，整個國家也會因公民素質提高而受益。
“百年大計，教育為本”，這句話一點也不錯。在發展中國家進行義務教育，特別是人口占了全球1/5的中國，而且又是針對農村義務教育，絕對不是簡單的事情，它是一項巨大的挑戰。但相信通過政府對這些政策的貫徹推行，會使農村義務教育存在的問題在一定程度上得到基本解決，但要徹底解決還需要政府持續不斷的關注農村義務教育的發展以及在發展中存在的問題，并及時解決這些問題。也還需要全社會以及從事農村教育工作者的共同努力。這些政策，措施等在農村義務教育中實施展開還需要一定的時間，但不管怎樣，相信通過幾代人的共同的努力，農村義務教育問題最終會得到圓滿的解決。
從政府支出角度分析教育產業的融資問題，不能孤立地看待教育產業發展與運營中的政府支出額，應當從整個國家經濟增長變化與公共財政政策的變動中把握教育產業的地位與融資份額及其演變規律。
根據西方國家的財政支出統計，國家財政支出具有絕對增長和相對增長的趨勢。隨著人均收入的增長，公共部門的相對規模也將增長，政府支出必然以比生產增長更快的速度增長。各國的經濟分析表明，在經濟發展過程中，由于社會生產與社會生活對公共物品的需求日益擴大，政府公共支出將隨著經濟發展而不斷增長。無論窮國還是富國，各國政府支出占國內生產總值的比重，在最近幾十年來都毫無例外地表現出明顯的增加趨勢。而且，雖然發展中國家的公共財政相對規模與發達國家相比要低得多，但是卻比發達國家在與之可比的、相應經濟發展階段的相對規模要高得多。這說明，當今政府在經濟發展中承擔著比過去更多的責任。在從自由競爭市場經濟向現代市場經濟的轉變中，最小的政府不再是最好的政府，政府扮演著資源配置的重要角色，它把更多的資源轉移到公共物品的配置和供給方面。
政府支出不僅在總量上具有不斷增長，在國民生產總值中的比率逐漸上升的變化趨向，而且在其內部結構上亦呈現出與經濟發展階段相適應的變化規律。美國經濟學家羅斯托指出，在經濟發展的早期階段（包括“起飛的準備”和“起飛”階段），為了擴展市場交換的范圍，促進貿易與生產的發展，公共部門面臨著開發國家資源以及將其與市場連接起來的任務，為私人資本的形成創造起碼的條件，因而此時的公共資本形成份額較大，需要由政府來提供這些“社會先行資本”，如基礎設施、教育、衛生系統以及司法等。羅斯托認為，這些社會基礎資本的先行建設，是起飛的必要條件，在起飛可能出現之前，從最廣泛的意義上說，必須要有最低限度的先行社會基礎資本建設，政府財政投資是促進經濟起飛到經濟發展的中間階段所必需的。當經濟增長得以啟動后，隨著收入水平的上升，民間儲蓄開始增加，在公共資本已經搭成的框架內，民間資本形成機制得以形成并趨于完善，民間資本存量得以增加并處于不斷上升態勢，公共資本將處于較慢的增長態勢，在總資本形成中也處于次要地位。但當經濟經過一段時期的高速增長后，為整治一些“增長的扭曲”現象，解決產業災害、污染、交通擁擠、市政建設、公共安全以及人力資本投入不足等問題，保證經濟的可持續發展，滿足公眾消費方式由溫飽型向發展型與享受型轉變過程中補充性公共服務（公共消費性的或者界于公共消費與公共資本形成之間的項目）需求的增加，公共投資會再次上升，公共資本形成在總資本形成中的比率也將再次提高。
此外，美國財政專家理查·A·穆斯格雷夫和皮吉·B·穆斯格雷夫以及經濟學家阿斯喬也都分析了政府公共支出在經濟發展階段上的結構變化趨勢。他們均認為，隨著經濟的起步和發展，社會對基礎設施、文化教育、衛生健康等方面的要求進一步增加，因此公共支出中對人力資本投資的份額必然會相應增加。
對照政府財政支出及結構變動的規律，可以發現我國在這方面是存在不足。改革開放以來，我國經濟發展處于“起飛準備”和“起飛”階段，亟待大力加強基礎產業（當然包括教育產業）的建設，但在財政支出結構中都出現了公共投資性支出急劇下降并持續下降的不正常狀態。這種格局，顯然是同當前中國的經濟發展階段的基本任務和要求是不相適應的。因此，教育作為一種“社會先行資本”，教育產業作為“具有全局性、先導性，需要優先發展的基礎產業”，要使其能真正滿足社會經濟發展的需要，保證其穩步、健康的發展，盡快增加政府公共支出中教育投資的比例是勢在必行的。政府教育財政支出始終是教育產業融資的一個極其重要的渠道。
二、市場經濟下政府財政政策功能的有限性
我們強調政府財政支出在教育產業融資中的重要地位，并不等于說政府必須通過財政直接撥款的方式來扶植教育產業的發展。這是因為：雖然在現代市場經濟條件下，財政制度本身具有內在的自動穩定器的功能。當經濟出現波動時，財政收入和財政支出會自動發揮作用，以減輕乃至消除經濟波動。但是，在商品和貨幣經濟發展了的前提下，財政收支平衡了，社會總供給與社會總需求并不一定平衡。財政政策在調節社會總供給與社會總需求的總量平衡方面的功能存在不完全性：
1.政府財政政策的效應大小直接受制于政府的財力。相對于市場經濟發展的總盤子而言，政府財力是有限的，從而制約了財政政策作用的發揮。況且，從財政支出看，主要包括兩大部分：一部分是非生產建設支出。這部分支出剛性很強，進行調節的余地不大；另一部分是生產建設支出。這部分主要是投資支出，其增減雖然會在一定程度上影響社會總需求，但由于財政收入在國民收入中的比重降低，國家預算內投資在整個社會投資總額中的比重不斷下降，同時新體制下，這部分投資主要用于關系到國計民生的國家重點建設工程上，可以講主要是為了保證經濟結構的合理。因此，若當社會總需求大于社會總供給，需要緊縮需求時就不能依賴削減預算內投資，否則會惡化經濟結構。
2.財政政策對社會總供給與社會總需求總量失衡調節的效果并不理想。假如在一定時期內，社會總供給大于社會總需求，需要利用擴張性的財政政策，增加需求、抑制供給。其中擴大政府支出對個人消費和社會投資存在“擠出效應”，如果政府投資擠掉了社會投資，則利用財政支出改變需求“瓶頸”的作用會大打折扣；假如在一定時期內，社會總需求大于社會總供給，需要運用緊縮型的財政政策抑制需求、增加供給。這時可供實施的手段有增加稅收、發行公債、減少補貼、平衡預算等等。事實上，這些手段的使用對于社會總需求與社會總供給所施加的作用具有無差別性，即在限制了總需求的同時，也限制了產品的生產。
3.在社會主義市場經濟條件下，主要的財政政策手段在調節社會總供給與社會總需求總量失衡的機制方面受制于貨幣政策。就拿公債這種一國政府最常用的財政政策手段來說。在市場經濟條件下，公債發行一般通過中央銀行進行，盡管公債的發行是財政政策的組成部分，但中央銀行所掌握的公債則是作為貨幣政策的一部分，成為調節金融市場的重要工具。于是運用公債調節社會總需求的主動權掌握在中央銀行手中，取決于貨幣政策的目標需要。
4.在社會主義市場經濟條件下，相對與貨幣政策而言，財政政策與市場機制存在的聯系較少，而與計劃機制存在的聯系較多。這樣隨著市場經濟的程度加深和對外開放程度的提高，大量、長期地使用財政政策將不利于社會主義市場經濟體制正常健康地發展。在這種情況下，政府如果仍按過去那種財政直接投資的方式來保證、擴大對教育產業等公共領域的投資，以保證其穩定、健康、快速地發展，顯然是不切合實際的，也是不可能從根本上解決教育產業發展資金瓶頸問題的。因此，在市場經濟條件下，政府應當在明確劃分教育產業投資主體、靈活選擇提供教育產品方式的基礎上，積極調整自身的角色，努力介入到金融資本市場中，加大債務融資的力度，利用各種金融手段來為教育產業融資。
三、教育產業投資主體的劃分
教育產業是一個較為龐雜的產業體系，涉及部門多，內部結構十分復雜。因此，在對教育產業的投融資主體進行選擇時，就需要對教育產業內部進行分解，即需要在教育產業內部進行盈利性與非盈利性的區分。這一劃分導源于公共物品與私人物品的劃分，換句話說，公共物品是非盈利性的，私人物品是盈利性的。這一區分對確定某教育產業項目是由政府融資，還是由民間投資提供了“分界線”。要真正把握教育產業內部的盈利情況，必須有一個基本前提，即必須在市場機制充分發揮作用的基礎上，判別其盈利與否與盈利程度。只有在這一前提下，價格關系才是真正合理的，才能為教育產業的融資及資源配置提供準確的價格信息和投資信息。
在市場機制充分發揮作用的基礎上，教育產業可以分為盈利類和雖不能盈利但具有明顯的外部經濟效應兩大類。職業技術教育、民辦教育、成人教育基本可以看作是盈利類；正規的三級教育基本上可以看作是非盈利類。對于盈利性的教育產業項目，盡管可能存在某種壟斷因素，需要政府干預，但由于其所具有的盈利性而帶來的市場競爭性，因此基本上可以看作是“私人物品”，可以由市場來提供，最大限度地引進市場競爭機制，其投資主體不應當是國家，而應當是社會、個人以及大型企業或企業集團。對非盈利性的教育產業項目，由于其具有的競爭性不足，市場提供缺乏動力，所以應當確立其投資主體是國家或政府，并由政府管理機構管理。但這并不意味著在此類項目的建設和運營中，政府必須依靠強制力來規定資金流向或通過提高和降低教育行業的最終利益水平以調整教育產業的發展規模和方向，繼續采取過去那種政府包投資、包建設、包經營的做法。恰恰相反，在市場經濟條件下，非盈利性教育項目的發展資金來源，雖然要以政府融資為主，但同時為了避免“政府失效”和“尋租”等延遲效率的行為，更強調投資主體的多元化以及投資方式的多樣化，除了政府采取財政撥款或財政融資方式外，還必須積極鼓勵其他融資方式的介入，如吸引民間資金投資，通過政策性金融和金融債券等多種方式進行融資等。
盈利性教育產業項目基本上屬于競爭性項目，這類項目投資收益較高，基本可以實現社會平均利潤率，市場調節比較靈敏，具有市場競爭能力。因此，其投融資可以完全推向市場，通過商業銀行進行間接融資或通過資本市場進行直接融資。政府對這部分投融資主要是加強政策導向。非盈利性教育產業項目可以分為兩類：一類是公益性項目，如普及義務教育，對貧困地區進行教育扶貧等，這部分項目的資金來源主要由政府財政撥款安排；還有一類項目，介于競爭性和公益性之間，主要存在于非義務教育階段，其區別于公益性項目的特征在于可以實現價值回流，可以保本甚至微利。其區別于競爭性項目的特征在于規模經濟和外部經濟效應更加明顯，不能實現社會平均利潤率。因此，此類項目屬于財政投融資范圍，主要由政府集中必要的財力，通過政策性金融，并廣泛吸引和動員民間投資，政府投資起導向、引導和杠桿作用，或給予補貼（如對商業銀行融資給予貼息）及其他優惠政策，以促進這部分項目的建設和經營。
這里需要指出的是，對于教育產業項目盈利性、非盈利性的劃分，競爭性項目、非競爭性項目以及介于二者之間的項目（姑且稱之為準競爭性項目）的劃分，不應僅僅拘泥在不同學校、不同教育類別、不同教育形式層面上考慮，還應當考慮從教育產業系統縱向的角度進行分析，如學校的教學工作（非盈利、非競爭），校辦產業（盈利、競爭），后勤、物業管理、師生的住房、教學設施的生產管理（微利、準競爭）等等。
四、政府提供教育產品方式的選擇
從國際經驗及我國改革開放的實踐來看，政府介入教育產業的發展和運營，大體上可分為兩種類型：（1）政府投資、政府直接生產；（2）政府投資、政府間接生產。前者指政府直接通過財政支出撥款給教育產業來生產教育產品；后者指政府通過預算安排及其他政策，將教育產業的建設和運營委托給民營。
教育產業的產品和服務無論是純公共物品也好，還是準公共物品也罷，抑或是私人物品，均可以采取公營、民營兩種形式?！罢苯由a”和“政府間接生產”都是政府進行教育產業建設并提供教育產品和服務的可供選擇的方式，而且這兩種方式都是正常的、合理的。政府直接生產具有力度大、收效快的特點，其生產方式大致可以分為三種：（1）中央政府直接生產經營；（2）地方政府直接生產經營；（3）地方公共團體經營。政府間接生產一直以來為我國所忽視，雖然改革開放以來，政府開始逐步地運用間接生產的方式來促進教育產業的發展，但在運用方式上還遠不能得心應手。隨著市場經濟的發展，對政府間接生產方式的選擇和運用也必將靈活多樣，歸納起來，這些方式主要有：（1）法律保護私人進入；（2）授予經營權，其重要內容就是允許經營者收費；（3）簽定合同；（4）財政資助，主要有直接投資、減免稅收、無償贈款、低息貸款、財政貼息、價格補貼、以及土地、設備所有權的無償轉讓等方式。
教育產品的供給，既可以采取政府直接生產的方式，也可以采取政府間接生產的方式，而且這兩種方式都是必須的，從總體上看，它們各有所長，不可替代。但在具體的教育產品的供給上，都有選擇何種方式的問題。如何選擇？總的原則是按照資源有效配置的要求，看何種方式能夠實現以較低的成本滿足人們對教育產品的有效需求。
（一）注重專項審計調查，忽視項目審計
從目前具體的審計結果進行分析，高校內部大部分的財政支出審計工作都是進行專項審計調查，對于全面審計調查非常少見，主要原因是因為審計機關所有的工作人員比較匱乏，但是審計具體的工作量逐漸增多，這就導致審計人員無法對所有的高校都進行比較全面具體的審計工作，因此，對于我國高等院校具體的教育經費進行的審計工作只能是專項審計調查。雖然審計人員比較少，審計的范圍非常窄，無法實現對所有高等院校都完成全面的審計工作，但是不進行項目審計調查的工作，無法深入的評價高校的具體情況，因此，不能提供具體的整改意見。
（二）沒有完善的績效評價指標規范體系
高校內部財政支出績效具體的評價，一般都是利用通用的一些財務規則并設立具體的指標，對財政支出具有的合理性進行評價，依然存在較多的問題。例如，我國廣東省制定的財政支出具體的績效評價指標將總資產反映出的增長率作為具體的發展潛力指標，并沒有充分的考慮到資產整體的利用效率，按照這樣的趨勢，如果大部分高校只是盲目的進行擴張，蓋一些并不實用的豪華大樓，這種情況會使總資產增長的速度逐漸增加，但是，股東資產具體的利用效率如果比較低，這就不能證明財政資金具體的最終利用效率比較高。因此，財政支出具體的績效評價仍然存在許多問題。
（三）指標評分方法不夠完善
想要得到最終具體的評價結果，需要對所有的指標值都進行科學合理的評價，最終進行綜合。這就會涉及到無量綱化等內容。具體的無量綱化是指利用各種數字變化完全抵消原始指標影響，從而有效的解決指標具體的綜合問題。但是，這種無量綱化具體的指標并不能代表最終的總評分。但是，在我國所有的評價工作中，最后的指標評分只是根據標準對照最終的得分，其中的評價標準并沒有科學規范的制定，并且最后的結果大多都是利用工作人員日常的工作經驗，具有較強的隨意性，并不準確。
二、完善我國高校內部財政支出具體的績效審計評價
高校內部的財政支出具體的績效審計評價屬于一個非常復雜繁瑣的系統，并且是多指標進行綜合性評價的繁瑣系統，建立科學完善的綜合評價體系需要滿足以下幾個過程。第一，評價目標的選定，其中主要包括對總體目標的選擇與確定，并對目標進行細致劃分。第二，建立科學完善的評價指標體系，首先需要確定好需要建立的指標體系，然后，對評價指標體系進行檢查并合理的優化。第三，評價方法以及評價模型的具體選定，其中包括選擇合適的評價方法，并確定評價的標準規則等。第四，進行綜合評價，包括采集具體的數據資料，對數據進行合理的評估，對模型參數進行適當的評價等。第五，對確定的評價結果進行合理的檢測，從而有效的判斷評價模型以及各種評價的具體標準是否合理，是否符合具體的要求，如果最終的結果表明并不符合相應的要求，需要進行及時的修改調整。第六，對評價結果進行分析，并制定評價報告，包括對評價結果進行公正的書面分析，撰寫具體的評價報告，最終將評價得出的最后結果進行公布，將得到的各種數據資料進行存儲。其中，在前三個過程中，雖然我國仍然沒有比較健全完善的高校內部財政支出具體的績效評價體系，不過，部分財政部門已經開始相關的評價指標體系的具體內容，并進行了深入的研究。
三、結束語
中國農民的數量大、底子薄。改革開放以來，雖然農民的收入得到了大幅度的提高，但隨著改革的深入推進，中國的城鄉二元結構也越來越明顯，越來越嚴重。農民的收入與城鎮居民的收入也越來越大。
九億農民和其余五億城市居民的貧富差距越拉越大，這無疑不僅僅是一個嚴重的經濟問題。按照邊際效用遞減的原則來看，就現在而言，相同數目的財政支出，政府投入到農村所獲得的福利，滿意度及社會效益很可能比投入到城市多很多。
二、中國的公共財政的支出狀況
中國目前處在中低收入的國家的階段，需求的無限性和財政收入的有限性之間存在矛盾，中國政府對財政這種經濟資源的使用的取舍十分艱難。目前的中國，財政支出總是偏好城市，并且一直以來未得到很大的改善。
我國的財政收入的增長卻主要用于公務人員的新增工資分配和投資城市建設，包括用于消除城市貧困現象，使城市得到較大的發展。這時財政分配仍然嚴重的向城市傾斜。顯然，上述財政支出狀況不僅造成了城鄉居民嚴重的不公平，而且在一方面上促進了城鄉二元化結構，加大了居民的收入差距，不利于實現全面小康的宏偉目標。
三、與發達國家的比較以及對我國的啟示
我國與美國農業自然資源相當，現在我國也是農業人口占總人口的絕大多數，怎樣能像美國一樣實現成功的轉變呢？以下不妨從從財政支農方面探討一下美國的發展以及對我國的啟示。
1.美國實行對農業農民的各種優惠政策和農業補貼制度。美國對農業實行關稅保護以及各種增值稅和所得稅的優惠政策。在生產、限產和各種農業設施上給予農民的補貼有的甚至超過了自身種植的收入。這些都大大減輕了農民的負擔，給農業發展提供了良好的機。
2.美國極其重視對農業科研的進行。目前美國政府已經建立起來了以農干部為主干的、融教科產三位一體的“農業科學、教育和推廣體系”。我國在農業的科技發展和推廣上有極大的欠缺。
3.美國的社會福利普遍比較高，在農村也不例外。而我國社會保障體系顯然還沒有覆蓋到農村來，在這一方面的差距是不言而喻的。
四、一些建議和解決的方案
經過以上的分析和討論，對于中國財政對農村和農民的支出，筆者提出以下的建議：
1.提高對農村農業的重視，加大對農村農業的支出。
我國面對如此龐大的農業體系很農村人口，農業和農村問題是十分嚴重的經濟、政治和社會問題，三農問題就顯得尤為重要。當前從總體倆說，財政對農村農業的投入有巨大的不足，尤其是財政在農村和城市的分配上存在巨大的不公平。
2.加大對農業教育科研投入，加強科研推廣
中國現行的科研教育經費存在明顯欠缺的問題。在美國超過一半的科研投資是企業進行的，聯邦政府和州政府僅占了不到47%。而我國中國對農業科研大多是政府獨自承擔。但是中國政府的財力不足，顯然造成了農業科研的巨大資金缺口。所以中國可以結合企業進行有限度的一對一的科研，使得資金收集渠道暢通。
3.建立和完善農村的社會保障制度
就目前而言，我國不可能一蹴而就的建成完善的農村社會保障，但是我們要一步一步建立起來。這無疑對我國經濟社會的穩定運行有巨大的好處。所以，國家級應該在這個方面提高重視程度，并且加大投入。
參考文獻：
[1]何菊芳.公共財政與農民增收[M].上海：上海三聯書店，2005.
摘要：改革開放以來，雖然農民的收入得到了大幅度的提高，但隨著改革的深入推進，中國的城鄉二元結構也越來越明顯，越來越嚴重。農民的收入與城鎮居民的收入也越來越大。
長期以來，研究我國政府財政支出與居民消費關系的相關文獻基本上都參考Tsung-WuHo（2001）［4］和謝建國等（2002）［17］等人的方法。即假設消費者的個人消費函數由兩部分組成，一部分是私人消費，一部分是政府支出。本文采用消費者最優選擇理論［17］研究政府財政支出結構、規模與居民消費之間的關系。
二、實證分析
（一）數據說明本文采用的數據主要來自相關年份的《中國統計年鑒》和中經網，其中rjxf為以人均實際居民消費度量的居民消費支出，rjsr為人均實際收入，ybgg為各省人均一般財政服務支出，ggaq為各省人均財政安全支出，wj為各省人均文教支出，shbz為各省人均社會保障的支出，ylws為各省人均醫療衛生支出，hjbh為各省人均環境保護支出，cxsq為各省人均城鄉事務支出，nlsw為各省人均農林水務支出，qtzc為各省人均其他支出。
（二）模型估計首先選擇模型種類，分為混合數據模型，采用POLS估計；固定效應模型，采用固定效應（組內）估計量；隨機效應模型，采用混合效應（GLS）估計量。第一步是Ftest（表1），檢驗固定效應和混合數據模型，零假設為混合模型。一般來說，p值小于0.05，我們拒絕零假設，p值大于0.1，則接受零假設。如果p值在0.05到0.1之間，則需要進一步斟酌。p值為0.0000<0.05，表示拒絕零假設，也就是拒絕混合模型，應該使用固定效應模型。第二步是BP檢驗，在隨機效應和混合數據模型之間。零假設為混合模型，根據p值來判斷。如上，p值為0.0000<0.05，拒絕零假設，接受隨機效應。很顯然，p值為0.0000<0.05，拒絕零假設，也就是我們應該采用固定效應。第三步，檢查是否存在序列相關性和異方差性和截面相關性（表4）。結果顯示，三種都存在。為了得出更穩定的結果，可以用FGLS修正。
（三）結果說明由表可以看出，在5%的顯著性水平下，四項通過顯著性檢驗，分別是人均收入（邊際消費彈性為1.277）、文教支出（邊際消費彈性為0.111）、社會保障支出（邊際消費彈性為0.157）、城鄉社區支出（邊際消費彈性為-0.058）、農林水務支出（邊際消費彈性為0.216）。可以看出人均收入對居民消費起擠入作用，文教、城鄉水務和醫療衛生支出也對居民消費起擠入作用，而農林水務支出則是擠出了居民消費。第一，人均收入擠入了居民消費，在1%的水平顯著。人均收入每增加1個百分點，居民消費將上升1.277個百分點。這是顯而易見的，因為消費的最主要來源就是收入，一旦居民收入增加，那么可供支出的錢就增加了，自然會刺激居民增加開支來提高生活水平，從而提升了消費支出。第二，文教支出擠入了居民消費，在5%的水平顯著。文教支出每增加1個百分點，居民消費將上升0.111個百分點。隨著政府越來越重視教育，加大教育的支出力度，其實也引導居民加大重視，增加教育投入，比如政府多建學校，擴大招生規模，讓更多的學生上大學，這就加大了開支，教育支出也是屬于居民消費的一部分。第三，社會保障支出擠入了居民消費，在1%的水平顯著。社保支出每增加1個百分點，居民消費將上升0.157個百分點。隨著醫療技術提升，看病成本提高，國家增加社保的支出，則會在一定程度上減輕居民身上的負擔，自然會留出有一部分錢可以用于消費。第四，城鄉社區支出擠入了居民消費，城鄉社區支出每增加1個百分點，居民消費將上升0.058個百分點。這方面可以理解為政府在社區方面增大了支出，相當于給予了居民補貼，完善社區基礎配置等，生活環境變好了，正如廣場舞，就是因為有一個好的大的廣場，居民在鍛煉器具、服飾等方面的支出就會增加。第五，農林水務支出擠出了居民消費，在1%的水平顯著。農林水務支出每增加1個百分點，居民消費將下降0.216個百分點。國家增加農林水務方面的支出，使得農林水方面的投資效益被看好，居民增加了對農林方面的投資，因此較少了消費支出。
三、相關政策建議
受托經濟責任理論認為，隨著人類社會發展，財產所有權與財產經營管理權的分離，客觀上導致了財產委托者對財產受托者進行經濟監督的需要，這就直接導致了績效評價的產生。為履行受托責任，就要求相應的評價體系對高校所掌管的經濟資源及教育投入和產出的結果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經濟責任履行的最終結果。兩者相輔相成缺一不可。
目前，我國高等教育財政支出以規模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經驗決策、關系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區高校年復一年地進行教育資金爭奪戰，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權責脫節、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。
20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結出了“3E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經濟效益和社會效益等方面要求的具體體現；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經濟節約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。
二、高等教育財政支出績效評價存在的問題
我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監督和評價，加上財經領域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監督”等一些不正?，F象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。
（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關政策、制度、辦法，組織、協調績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結果監督制度等都需要政府相關部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經常化。
（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監督機制。目前高等教育財政支出監督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內容仍只注重于合法性和合規性審核，未轉向經濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉變為發現管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監督和事后評價的方式。
（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執行和績效評價沒有形成一個系統的整體?？冃ьA算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執行、監督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監督和追究機制。
（四）未建立科學、規范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現在由于不同地區、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎數據，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。
三、高等教育財政支出績效評價的對策分析
在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構建基于高等教育財支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構建可以從以下幾個方面著手。
（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統一制定有關高等教育財支出評價規章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。
（二）構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現行高校會計系統由于收付實現制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構建基于績效導向的高校會計系統，改革現有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執行考核結果的應用，切實提高預算的管理水平。
（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作?？紤]到高等教育財支出績效評價工作的復雜性，與此相關的法律法規等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協調高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構為主的評價方式。
（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統一會計核算信息的網絡平臺，以便于監測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。
[參考文獻]
[1]宋友春等．財政支出績效評價面臨的問題及對策[J]．預算管理與會計，2005，（2）．
[2]王敏．中國財政教育支出績效評價探析[J]．財政研究，2005，（6）．
教育支出不僅是一個有利于個人的支出項目,也是一個有利于國家與社會的支出項目。如果完全由市場提供,教育的投資主體由于不可能獲得教育的外在收益,他們所提供的教育數量必然低于社會期望水平,因而必須有政府的介入,將市場收費與政府撥款結合起來,并根據不同層次教育的邊際社會效益與邊際社會成本的對比關系來決定政府參與的份額,使教育的提供在最大程度上滿足社會的需要。
一、我國財政教育支出存在的主要問題
1、教育支出總量不足
從表1中我們看到，雖然從1995年以來我國的財政性教育經費占GDP的比重逐年遞增，但總體水平還很低。
2、教育支出結構不合理
教育支出結構不合理主要表現在兩個方面:一是初等教育、中等教育和高等教育的支出不合理。這三種教育的收益率是不同的,其外部性也不同,應該根據其特點安排教育支出的比重。國際上普遍的做法是加大對初等和中等教育的支出,減少對高等教育的支出。我國在最近幾年雖然加大了對大學等高等教育的收費力度,但是對中小學的撥款卻仍然不足,低于世界平均水平;二是地區、城鄉之間的義務教育支出結構不合理。教育具有正的外部性,并且這種正的外部性不會因為受教育者所處地區的不同而有所改變,國家對各個地區的義務教育水平應該是相當的。而我國目前各地區與城鄉之間義務教育支出水平嚴重不平衡,發達地區和城市的水平遠遠高于落后地區和農村的水平,這就進一步加大了收入差距,不利于國民經濟健康發展。從政府對東、中、西部小學和初中生人均撥款來看，經濟發達的京津滬地區和東部地區的政府撥款遠遠高于中、西部地區，而人均GDP最少的西部地區小學和初中生人均政府撥款并不是最少的，中部地區的小學生，初中生人均政府撥款，都低于西部地區。
3、教育支出方式不合理
教育支出主要采取三種形式，即學費補助、收入補助和定額補助。學費補助不是直接補助給學生本人,而是補助給學校。收入補助實際上是政府轉移性支出的一部分,它是通過福利性開支增加某些低收入家庭的收入水平，以相應提高其教育方面的消費。定額補助的目的，是讓居民享受到一定數額的免費教育。
不同的形式對教育支出的效率產生不同的結果。對義務教育而言,最理想的方式自然是定額補助,這樣可以使適齡兒童接受免費義務教育。而我國目前對中小學教育撥款明顯不足,家庭負擔仍然沉重,尤其是經濟落后地區,還存在失學兒童;對非義務教育而言,我國對高等教育的學費補助與其他國家相比仍然較高,國家應逐步減少對高等教育的補助,把節余下來的經費用于義務教育。
二、教育支出不足的主要原因
第一，從教育支出總量來看，總量投入受中央和地方政府財力約束。雖然近幾年GDP絕對數額直線上升，但由于我國正處于轉軌時期，需要政府投入資金的項目很多，中央和地方政府在安排財力時也難免“捉襟見肘”。此外，重復建設、政府機構臃腫，大量政府外收入游離于預算外，造成我國財政收入占GDP比例不高，這些都是教育經費總量投入不足的原因。
第二，從投入結構來看，存在著三級教育結構不合理、地區投入比重不均衡等問題。從三級教育結構來看，基礎教育涵蓋了我國最廣泛的受教育人口群體，它在整個教育體系中占據十分重要的地位，而高等教育更注重的是在此基礎上的質的提升，是所謂的“精英教育”。在實際執行中，對基礎教育投入過少，政府更多的看到的是高科技、信息化給社會帶來的收益，并且期冀能在短時間內迅速達到發展中國家領先水平，甚至超過部分發達國家，在這種目光和理念下，我們的教育正走向一個難以突破的“瓶頸”。
第三，從地區差異來看，各地區經濟發展水平不同，對教育投入的大小也不同。東部地區經濟發達，投入教育的經費相應較多，同時經費的其他來源也較為充裕。中西部地區，經濟相對落后，教育經費主要由財政進行撥款，而財政收入本來就不足，使得經費嚴重短缺，進一步拉大地區間教育投入的差距。
第四，從義務教育領域來看，轉移支付的平衡效應十分有限。為了緩解區域間義務教育投入和發展的不平衡，中央政府和省級政府紛紛加大對貧困地區義務教育支出的力度。但是由于原體制的一些弊端使得發達地區受益頗豐，貧困地區的問題仍然沒有得到解決。此外，中央和地方政府事權范圍劃分不清，導致貧困地區的專項轉移支付應有功能沒有充分發揮。
三、完善我國財政教育支出的對策建議
1、從總量上加大對教育的投入。應加強稅收征收工作，嚴格稅收執法力度，避免逃、漏稅，保證國家稅收的足額穩定。
可以通過發行公債等方式擴大籌集教育資金的渠道，從總量上加大對教育的投入。
2、優化教育支出結構。在保證財政性教育投入規模不斷增長的情況下，加大初、中等教育的投資力度，與此同時，高等教育的投資也不能減少，即必須在擴大財政性教育投資規模的同時調整教育支出結構。政府用于教育投資的財政資源是有限的，在財政教育投資重點逐步轉向初、中等教育的前提下，政府用于高等教育投資的財政資源必然會相應減少。這就要求我們必須采取各種方式，促進高等教育投資實現多元化。
