時間：2022-07-16 09:04:55
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論文摘要：近年來，由于城市化進程的迅速發展，越來越多的耕地被城市占用。本文在分析我國當前城市化進程中存在的耕地問題的基礎上，對城市化與耕地保護二者之間的關系進行了簡要闡述，并提出了城市化發展的新思路。
城市化是城市發展進程的概述。按照《中華人民共和國國家標準城市規劃術語》對城市化的定義，是指人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程。它是社會生產力發展的必然產物。
城市化必須以土地為載體，但城市化不應該以犧牲耕地為代價換取的。因此，如何協調城市發展和耕地保護的關系，已經成為社會各界關注的焦點之一。
第一部分我國城市化發展現狀
改革開放給我國城市帶來了蓬勃發展的良好機遇。目前，我國城市數量不斷增加，城市化及城市經濟和社會水平也在持續上升。我國當前的城市化水平已高達40%左右，城市化進程進入了快速發展的階段。自1978年到2000年這12年中，我國城市化水平大大提高，從城市數量從1978年的193個發展到2000年的663個；城鎮人口增加了2.86×108，年平均增長率為7.2%；其中東部沿海地區開始形成了以特大城市為中心，多層次、功能互補的城市群，西部地區發展相對緩慢。
據預測分析，我國比較合理的城市化水平是70%，這就意味著在未來的50年內，我國將有5億農民轉入城市。這必然會導致城市數量和規模的進一步擴大。
第二部分我國耕地資源利用情況分析
現今，我國的耕地資源利用還存在著一些問題。我國耕地資源的主要特征是耕地面積占土地資源比例小，耕地面積逐年減少且后備資源不足。據有關資料表明，1949年我國耕地面積為9800萬ha，1957年增長到11580萬ha，然而，此后每年新開墾的耕地數量都比被征占的耕地數量少，到1980年耕地面積降至9933萬ha，22年凈減少1247萬ha，年均減少56.7萬ha。1981-1985年年均減少49.3萬ha，1986-1990年年均減少24.0萬ha，1991-1995年年均減少99.3萬ha，1996-1998年年均減少49.4萬ha。當前我國人均占有耕地的面積不足0.09hm2，大大低于全世界0.33hm2的人均水平。全國2800多個縣級行政單位，有666個單位耕地低于聯合國糧農組織提出的0.033hm2耕地警戒線。
此外，農村宅基地還占用了大量的耕地。據國家統計局公布的有關數據顯示，1999年農村居民用地為83.4×103hm2，而到2000年則增加至79.7×103hm2，2001年為107.2×103hm2。
由此可以看出，我國的耕地資源利用情況不容樂觀。
第三部分我國城市化進程中存在的耕地占用問題
我國高速發展的城市化進程不可避免的需要占用更多的耕地，據統計，我國每年城市建設占用耕地40000ha，每年生產的近60億t垃圾也要占用上萬公頃的土地，這就對原本已經不足的耕地資源帶來了許多新的問題。
一、城市化不完全使耕地面積逐年減少
伴隨著我國越來越快的城市化進程，耕地面積出現了較大程度的減少。造成這種現象的主要原因之一就是城市化不完全。
完全的城市化并不會帶來耕地的減少，相反，當城市化水平迅速提高，大量人口從農村涌向城市生活的時候，城市化應該帶來耕地面積的增加。這主要是因為城市與農村的建筑空間結構不同，空間拓展程度的差異會使城市的居住用地大大減少。當然，城市用地中還包括了生產用地、道路用地、綠化用地以及公共設施用地等，但是即使考慮到這些因素，城市人口的總占地也會小于農村人口的總占地。賈紹鳳等人的測算表明，每增加一個城鎮人口比每增加一個農村人口少占用47.5%的土地；盧新海指出，農民在農村占用居民用地的推出足以抵消他在城市居住、生活、生產所占用的土地。據統計，日本和韓國均在城市化進程中實現了耕地的增加，如日本的1930-1940年間和1950-1960年間，這兩個時期是日本城市化速度最快的時期，同時也是耕地面積不斷增加的時期。這說明，完全的城市化不會是耕地較少的原因，只有不完全的城市化才會產生一系列的耕地占用問題。
我國的城市化是不完全的。當前，我國絕大多數的農民在進城生產、生活后，他在農村所占的那一塊土地并沒有退出，而是仍然處于占用中，這樣就產生了兩頭占用的現狀，使耕地面積大幅度的減少。據調查，目前農村中有很多住宅處于閑置狀態，這被稱為“空心村”現象。下面的表格是對華北南部某個村莊“空心村”現象的實地調查結果：
從上表中可以看出，村莊里無人居住的宅院高達35.09%，這些宅院的主人已經進城生活卻依然占據著農村的土地。進城人口在農村占用的生活用地不能有效退出，是造成我國耕地大量減少的主要原因。我國產生“空心村”現象的根源是我國在城市化進程中為了避免大量農民進城對城市造成沖擊，采取了種種限制的措施，包括戶籍制度、城市就業制度和住房制度等。因此，農民進城，轉移的僅僅是其勞動力。由于他無法在城市獲得合法的身份認可，無法獲得有效的生活保障，無法獲得固定的居住場所，所以，他在農村的居民用地就只能予以保留，這就形成了“兩頭占地”的狀況。
所以，城市化不完全是造成我國城市化進程中耕地減少的主要原因。
二、城市土地過度利用與閑置并存
目前我國很多城市面臨這樣的一種狀況：舊城區建筑密度高，道路狹窄，環境惡劣，土地過度利用；而新開發區盲目擴張，土地沒有得到充分的利用。以上海市為例，上海市大量人口集中在市中心，市中心的10個區面積僅為280km2，占全市用的4.4%，卻集中了704萬人，人口密度高達95104人/km2，其中老城區人口密度為42900人/km2，人均居住用地僅為10.64m2，人均占地為40m2（1990年）；與此同時，新開發區面積雖然大，人口卻稀少。此外，我國目前出現了很多盲目興辦開發區的現象，導致了大量土地的閑置浪費。1993年全國清理了2804個開發區，占用土地面積76km2，幾乎全部是耕地。據國家土地管理局調查，全國城市土地閑置率為15%，閑置土地面積高達7000ha。據2000年全國455個城市調查資料顯示，其城市建成區用地面積12858.7km2，實有房屋建筑總面積約40億m2，平均容積率為0.31。這說明了我國在土地規劃方面存在著較多有待解決的問題。由于我國原有城市用地行政劃撥形式的存在，許多行政事業單位因土地的無償性而對土地的集約利用意識不強，從而使土地的浪費現象較為嚴重。
第四部分城市化發展的新思路
城市化必然會占用耕地，但是城市化不一定帶來耕地面積的減少。鑒于我國城市化進程中出現的一系列土地問題，政府有關部門應該采取一定的措施，正確處理和協調兩者之間的關系，實現在城市化進程中保護耕地，耕地為城市化可持續發展提供基礎。
一、實現城市化進程中耕地保護的政策手段
由于我國存在著城市化不完全的現象，因此國家應該在戶籍制度、社會保障制度、就業制度、住房制度等相關領域進行調整，確保農民的進城生活，使農民進城后轉移的不僅僅是勞動力，還應當包括人身，能夠在城市獲得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最終可以把整個家庭都遷移到城市生活。與此同時，有關部門還應該在農村住宅制度、土地制度等方面做出調整。在大量農民進城扎根后，就可以考慮到在農村進行村鎮布局調整，將分散的、空心化的村莊整合成為規?；?、集約化的現代城鎮。原有的村莊居住用地被釋放出來后就可以通過復墾成為新的耕地。在此基礎上，對原有的小塊田進行重新規整，就可以得到更多的耕地，也便于大規模、機械化的農業生產作業，實現了農村土地資源的重新整合。
除此之外，由于我國的耕地資源稀缺，因此，國家還應在做好耕地的集約利用方面制定相關的政策，例如嚴格控制小城鎮用地，適度擴大大中城市土地供給，充分發揮大城市的聚集效應和規模效應；實行嚴格的耕地保護，將耕地保護從單純的數量保護轉為質量保護等。
在政策方面，日本和韓國有許多成功的經驗值得我們借鑒。
二、實現城市化進程中耕地保護的規劃手段
針對我國城市化進程中出現的土地不能有效利用的問題，我們應辯證的看待城市化與耕地保護之間的關系，有效協調，合理規劃，促進二者共同發展。
首先，我們可以加快土地市場化步伐，盤活城市存量土地，即把閑置土地的使用權收回，然后以有償的方式將其重新配置，以達到城市土地利用結構合理化發展。其次，我們要合理調整城市用地結構，優化土地配置，改善城市綜合環境。最后，我們還應該引導城市布局與發展方向趨向于合理，結合產業布局和城市功能調整，實施舊城改造，發揮城市土地的最大效益。超級秘書網
三、實現城市化進程中耕地保護的科技手段
隨著科學技術的發展，人們可以利用越來越多的手段來改善城市化進程中的土地問題。其中之一就是提高土地容積率，加強多維空間的利用。一方面我們可以實現城市建筑物的立體化，大力發展高層建筑以節省占地面積；另一方面，我們還可以充分開發利用地下空間，建立起地下交通、停車、商業、存儲等設施，使城市建筑用地大大減少。
此外，一些科學家展開豐富的想象力，提出了一些大膽的構想。例如，上世紀70年代美國和日本的科學家分別提出了“海上城市”和“水上東京”的設想，擬向海上和海底爭取用地；還有的科學家從模擬自然生態出發，擬建設以巨型結構組成的集中仿生城市；隨著現代建筑技術的不斷發展，我們還可以用高級的、牢固的材料八建筑物架在空中，從而減少了城市用地。總之，科學技術的進步必然會為我們來帶新的解決辦法。
參考資料：
[1]邊學芳，吳群，劉瑋娜.城市化與中國土地利用結構的相關分析[J].資源科學.2005(5)
[2]劉維新.中國城鎮發展與土地利用[M].商務印書館.2003
[3]申健.試論城市化與耕地保護[J].鄉鎮經濟.2007(6)
[4]談明洪，呂昌河.城市用地擴張與環境保護[J].自然資源學報.2005(1)
[5]王群.城市化進程中土地資源持續利用問題[J].中國土地科學.2003(4)
中國的城市化進程是指農村等欠發達地區的人員為了滿足某種需求，以上學、工作為目的，形成人員流動。城市化進程對比其他的人員流動方式有以下優點：準確性和連續性強；流動速度比較快；流動量比較大；被動流動成本較低；流動過程安全可靠、風險小。城市化的成本計算主要依據《國際貨協統一過境規程》和《人員流動運價規則》。其主要原則是：1）人員在城市化進程的過程中，是主動流動的，對房地產的需求隨著流動目的的不同而不同；2）人員流動過程中產生的成本計算過程極其復雜，不同人員的成本也不同，因此可以得出基本的流動成本：基本流動花額＝人員貨物運費率×計費重量運費總額＝基本運費額×加成率；3）人員流動運費一般應按最短路徑確定，并需將國境站至國境線的里程計算在內，國內段運費按價計算公式為：運費＝運價率×計費重量。
2城市化對建筑投資的促進分析模型
2.1構建模型
根據以往的研究數據分析，城市化進程與我國的房地產業務投資量之間是指數形態的線性關系，因此選擇以線性回歸模型為基礎進行建模。線性回歸分析，是描述一個因變量與一個或者多個自變量之間的線性依存關系[5]。在中國的城市化進程對房地產行業的促進效果分析中，設房地產的業務投資增長量為因變量y，影響房地產業務投資量變化的外部因素設為自變量x1,x2,...,xk，自變量有多個，自變量與因變量之間存在線性關系。
2.2促進變量的選取
促進效果模型被解釋為房地產業務量。在城市化促進變量的選取上，影響促進效果的因素很多，不可能也沒必要全部納入到模型方程中，只能是針對性地選取關鍵的少數因素進行考慮。因此，對來自2012年的我國城市化進程數據進行分析，以房地產業務總收入和國有、民營、外資房地產企業在2012年的房地產業務量、業務收入、收入比重等作為研究數據，選取以下促進投資變量：1）價格x1：1表示房地產費用降低，0表示沒有降低。2）房地產業務量x2：1表示房地產業務量增加，0表示沒有增加。3）業務收入x3：1表示房地產業務收入增加，0表示沒有增加。4）銷售網點x4：1表示營業網點增加，0表示沒有增加。5）交通工具x5：1表示房地產派送工具增加，0表示沒有增加。6）硬件設備x6：1表示房地產的硬件設備增加，0表示沒有增加。7）客戶滿意度x7：1表示客戶滿意，0表示不滿意。8）其它因素x8：1表示對業務量有促進，0表示沒有促進。2.3模型檢驗多元線性回歸模型的檢驗方法主要有三種：R檢驗、T檢驗、F檢驗。主要檢驗內容為：判定系數、回歸系數的顯著性、回歸方程的顯著性。（1）檢驗判定系數多元線性回歸模型的系數判定方法與一元線性回歸方程相近。而系數判定R的計算準則為：R接近于1時表示因變量y與自變量x1,x2,...,xk之間的線性關系程度密切；R接近于0則表示因變量y與自變量x1,x2,...,xk之間的線性關系成本不太密切。（2）檢驗回歸系數顯著性回歸系數的顯著性檢驗是在多元線性回歸模型中檢驗所有自變量和因變量之間的線性關系是否顯著的方法。其主要通過計算各回歸系數的t檢驗值進行顯著性檢驗。④其中，sb1是回歸系數bj的標準差。在多元線性回歸模型計算過程中，如果某個自變量的回歸系數t顯著性檢驗沒有通過，則說明該自變量與因變量之間線性相關不存在顯著性關系，在回歸分析時就應將該自變量略去，或做適當的調整，然后用剩余的自變量再進行回歸分析。
3仿真實例分析
中國的城市化發展戰略曾出現兩派：一派認為，要控制大城市的發展，大力發展小城鎮建設；另一派則認為，要積極發展大城市，尤其是要發展以大城市為核心的城市組團。實踐證明，星羅棋布的小城鎮建設使土地資源無法得到有效利用，城市的聚集效應無法得到充分體現，故兩弊相衡取其輕，發展大城市雖然難免帶來種種“都市病”，但卻更有利于城市功能的合理布局，帶動區域經濟的整體發展。前不久，浙江省政府就轉變思路，提出要重點建設杭州、寧波、溫州一批特大城市和區域中心城市，調整無序的小城鎮建設。
在目前的中國，我們不難察覺有三個城市群正浮出水面，逐漸形成未來中國城市框架的基本格局：一個是以上海為龍頭的長江三角洲城市帶，一個是所謂的以北京、天津為核心的大北京都市圈，另一個則是以香港、廣州為核心的華南城市帶。這三個城市群好比三個巨大的增長極，集聚效應十分明顯，據統計，其總人口只占全國人口的7.53%，土地占全國的1.24%，但GDP卻占全國總額的30%，利用外資額更高達73%。
其中，“大北京”包括由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所統轄的京津唐和京津保兩個三角形地區，以及周邊的承德、秦皇島、張家口、滄州和石家莊等城市部分地區，中心區面積近7萬平方公里，人口約4000萬，其目標是要打造以北京、天津為雙核的世界級城市。上海目前的城市規劃也十分超前，其范圍已包括蘇錫杭地區，以一小時、兩小時可達地區為規劃概念，要求兩小時之內可到達相鄰的江蘇和浙江等關聯性極強的地域。上海與寧波之間的杭州灣跨海大橋已正式動工。同時，多年未有突破的粵港一體化進程開始緊鑼密鼓，高層頻頻互動，大規模的城際交通正在醞釀，廣州更是要建可與歐洲最大的航空港法蘭克福相媲美的花都國際機場，欲成為華南地區乃至全國最大的物流中心，其作為區域中心城市的聚集效應日趨明顯。
這三個城市體系的日益強化和發達說明了一個簡單的道理：未來城市的競爭不再是簡單的個體競爭，而是城市群之間的競爭，是區域與區域間的競爭。對同處于一個區域范圍內的相關城市，彼此間的競爭固然在所難免，但更重要的，是要解決好城市的分工與協作的問題。中小城市必須根據與區域中心城市的關系有機疏散，各歸其位，重新研究、調整自身的發展定位，尤其是產業定位，找到自己在城市群落中的恰當位置。
舉例來說，瑞士是一個僅有500萬人口的國家，“小國寡民”卻“富甲天下”，各城市之間的分工極其鮮明。日內瓦是國際會議中心；日內瓦以外30公里的洛桑是國際奧委會的所在地，是體育之城；蘇黎士是傳統的金融中心，數百家銀行構成了獨特的風景線，80%的居民生活都同銀行業有關；伯爾尼則是鐘表制造業中心；相鄰的盧賽恩卻以教育發達出名，許多中國人去那里學習酒店管理；達沃斯則以一年一度的世界經濟論壇而著名。這些城市百花齊放，分工明確，共同組成了一個在國際上非常有競爭力、多姿多彩的國家。
由此可見，今后城市的發展不能再搞小而全的“山寨經濟”了，那種躲進小樓成一統，追尋自我封閉的經濟循環的思維方式必將為時代所拋棄。以前我們的很多城市無論大小，關起門來做皇帝，凡是能想到的都要上，一個只有幾十萬人口的城市，也要建音樂廳、體育館、會展中心、大學、博物館，其結果不僅是極大地浪費了資源，而且是誰都吃不飽，誰都發展不好。
世界城市的發展規律表明，再小的城市也可以是世界性的，但一定要看清楚宏觀的城市格局的發展變化，然后在城市分工與協作的基礎上發展自身，最終既滿足了城市群的發展需要，也為自己的可持續發展找到了康莊大道。
火鍋理論與騰籠換鳥
為了更好地理解城市的本質，以及不同城市的功能，我們可以回顧一下改革開放以來中國的城市，尤其是大城市的歷史變遷，或許能悟出一些道理。
我們不妨拿兩個城市來做比較：重慶和上海。今天的重慶大約相當于10年前的上海，是多種極不協調元素的復合體，既在興建很多象征著城市財富和文明的現代化建筑，同時古老的農業文明和手工業文明的痕跡也隨處可見。即使在重慶最繁華的鬧市街頭，仍然可以看到很多幫人挑物的棒棒軍和擦鞋婦。這種有趣的現象也從一個側面說明：重慶的城市化正處于脫胎換骨的轉型之中。其實，中國的很多大中城市都可看到類似重慶的情況，這恰恰說明，這些城市所應有的產業聚集效應和現代化功能沒有得到很好的體現，城市的新陳代謝尚處于低級階段。這種現象背后反映了一個深刻的道理：假如我們把過去的城市看作一口火鍋，那么提高城市競爭力的關鍵，就在于火鍋里的食物。如果火鍋里燙的都是價值不菲的海參、鮑魚，那么這個城市的聚集能力就越強，輻射半徑就越廣，經濟就越有活力，相反，如果燙的都是些豆芽、白菜，那么城市的經營就越慘淡，城市的含金量也就越低。但是，誰都想提升城市的內涵，誰都想多燙些海參、鮑魚，到底如何去做呢？這就需要大規模的“騰籠換鳥”，也就意味著城市的產業布局必須完成根本性的轉型。
上海大概用了10年的時間才走完了城市產業興替的過程，產業結構從原來的二、三、一變成了今天的三、二、一，即以第三產業為龍頭，讓那些更反映時代特征、更具備聚集功能和拉動力、更符合城市發展戰略的產業占據城市最寶貴的空間，而那些常規的產業則逐步分散開來，轉移到價值相對較低的地方。當時上海80多萬紡織工人中有50多萬下崗，轉為從事新興的城市服務業。北京也同樣，近幾年，大量的工業企業遷出四環以外，城市中心區建設成為第三產業的密集區，大力發展各類知識密集型服務業和金融保險、商品流通、郵政電信、文化體育等第三產業。目前，優先發展附加值高、輻射能力強的現代服務業，已成為很多大城市改造城市產業布局的不二選擇，遍布各個大城市的所謂中央商務區就是這些城市開始“騰籠換鳥”的必然產物。
由此一來，中國的城市，尤其是大城市正面臨著價值的回歸與再造。城市作為各種產業的超級聚合點，其空間是有限的，如何在有限的空間里創造出盡可能大的裂變效應，必然涉及到城市空間布局和產業結構的調整。這也說明了一個很簡單的道理：對于大城市來說，首先是一個經濟形態，其次才是一個空間形態，必須有別于其它城市，必須成為區域經濟的增長極，充分發揮城市所應有的輻射和聚合功能。在城市圈中，這些大城市作為區域的中心城市如同心臟，心臟越發達，周邊的城市作為四肢就越有活力，正如沒有上海脫胎換骨的變遷，也就不會有今天華東經濟圈的繁榮。
對于北京、上海、廣州這樣的極有增長空間的城市來說，必須遵循城市發展的內在規律，即作為城市必須發展為都市，作為都市必須發展為中心都市，作為中心都市必須發展為國際性都市，當然，如果有可能也要爭取發展成為世界級城市。這類城市肯定是以現代第三產業的高度集聚為特征，是信息流、科技流、人才流、資金流的聚寶盆。相比而言，這些城市所輻射到的周邊城市就應該自覺調整自身的位置，要像傳動的齒輪一樣緊緊咬合住中心城市這個大齒輪，為中心城市做相應的產業配套，這樣大齒輪轉一圈，小齒輪跟著轉10圈，同樣也可以自得其所，把城市經營得很好。
這方面最典型的例子是蘇州和東莞。正是因為上海的產業轉型，蘇州市領導才提出“大樹底下好種碧螺春”的發展思路，把上海轉移出來的優質產業照單全收，并充分利用依托上海的優勢招商引資，以至于臺灣的小資本在上海無法立足，紛紛來到蘇州的昆山，據說有30萬人之多，大大增強了蘇州的城市競爭力。廣東的東莞則正好處于香港、深圳、廣州的連線上，目前已成為世界電腦業的加工中心，以至于業界都說，如果東莞鬧地震，全世界的電腦廠商都要受影響。
城市定位是基本前提
經營城市是一個極其復雜的系統工程，首先要解決城市定位的問題。沒有準確的定位，就談不上城市的發展戰略。所謂城市定位，簡單地說，就是充分挖掘城市的各種資源，按照唯一性、排他性和權威性的原則，找到城市的個性、靈魂與理念，比如西子湖畔的杭州把自己的定位概括為：“人間天堂，快樂杭州”。可以說，沒有個性的城市就沒有差異化競爭的優勢，沒有靈魂的城市就沒有內涵，沒有理念的城市就很難做到可持續發展。城市的個性越突出，影響的區域就越廣，升值的潛力也就越大。
在歐洲，由于歷史文化的傳承，幾乎每一個城市都有一個不可替代的說法，與城市的大小并沒有直接的關系。譬如，巴黎是法蘭西風情的集中體現，是真正的世界浪漫之都，維也納是眾口皆碑的音樂之都，佛羅倫薩是歐洲文藝復興的發源地，羅馬是當之無愧的歷史之城、永恒之城，甚至連奧地利的小鎮、莫扎特的故鄉—薩爾茨堡的空氣中都彌漫著獨特的風情。這些城市的每一個細節都充分顯示出特有的個性。再比如法國的戛納，這個濱海小城不僅具備地中海極富旅游、休閑特色的各種資源，而且巧妙地把時尚主題引入其中，從而打造出了舉世聞名的電影節，建立了自己所特有的城市性格。
在實際工作中，人們對城市定位的理解見仁見智，看起來好像很容易，其實不然。當一個規劃師來到一個有山有水的城市時，會情不自禁地稱之為“山水城市”，當一個經濟地理研究者來到某地的時候，會驚嘆其為“某某門戶”，當一個政府官員視察某地的時候，也會揮毫寫下“北方香港”的字樣。這些說法都是城市定位，但又都不是，都對，又都不對，只有運用科學的思維方式和全面、立體的眼光，才能找到準確的城市定位。
舉例而言，不久前，我們應有關方面的委托，重新對地處京津之間的廊坊的城市定位作了一番研究，并給廊坊一個全新的定位—休閑商務城市。當我們以動態的眼光考察廊坊就會看到，隨著對2008年北京奧運會的籌備和中國加入WTO，北京作為中國門戶的地位將無可動搖，北京的城市化將會高速發展，當北京的經濟總量實現2006年人均GDP達到6000美元的時候，不管人們是否承認，北京的肥水已經流到了廊坊的腳下；當我們以發散的眼光來看，隨著北京的城市建設所帶來的負作用日益明顯，今天被北京人視為鄉下的廊坊由于天生麗質，且僅有30分鐘的車程優勢，將成為都市人向往的休閑勝地；當我們再以復合的思維方式考察廊坊，我們會知道，經濟的發展不僅是招商引資、工廠多寡，環境是生產力，體驗也是生產力。因此，廊坊就以其獨特的區位優勢和自然環境成了鄉村CBD，只要大力發展休閑商務環境和設施，順應人們“在工作中休閑，在休閑中工作”的渴望，大北京地區的精英階層就會蜂擁而來，廊坊的經濟形態亦將隨之發生根本的變化。由此可見，城市定位既不能脫離城市周邊大的經濟環境，也不能光看到自己的顯性資源，而忽視了那些寶貴的隱性資源。當我們換個角度觀察問題時，今天的劣勢常常會變成明天的優勢。只有先搞清楚自己在大的城市格局中處于什么樣的位置，然后再統一盤存、梳理各種資源，揚長避短，才能找到準確的城市定位，并借此制定出行之有效的城市發展戰略來。
市長要從船老大變為船長
從某種意義上可以說，城市經營與企業經營有著天然的相似性。既然城市是一筆資產，那么同樣也要追求增值，也要走差異化生存的道路，也要有自己的發展戰略、經營思路、整合平臺和操作手段。同樣的城市空間和環境，由于發展理念、產業布局和規劃功能的不同，其內涵和作用也大不相同。那么，如何重塑城市競爭力，如何重新搭建城市的發展平臺，從長遠考慮發展城市的先導產業，如何用市場化的眼光找到城市運營的突破口，就是各級政府不得不研究的課題。
因此，當城市運營到了長江入?？谶@一階段的時候，由于環境的變化，我們的市長必須轉變觀念，具備現代經營意識，不再是憑眼睛和經驗辨認航道，而要學會用羅盤，學會看航海圖，要掌握潮起潮落的規律，一句話，要從原來的船老大自覺地變為船長。
首先，成功的市場經驗表明，城市經營的主體不再是單一的政府，市長必須學會與市場跳雙人舞，借助企業的力量和市場化的運營方式來達到城市增值的宏觀目標。目前在中國的很多城市，一些頗有實力的企業作為城市運營商已慢慢浮出水面，在每一個浩大的工程背后，幾乎都有他們的身影。市長與市場的關系就像公和婆，誰也離不開誰，可以斷言，凡是城市經營搞得好的城市，一定是最充分地實踐了市場經濟規律，是按照企業化、市場化的方法去操作的先行者。
其次，城市經營必須處理好長計劃與短安排的關系。在新的形勢下，市長們開始了一次驚險的旅行，理想與現實，進步與妥協，生存與發展的反復博弈無時無刻不在考驗著城市的決策者。沒有人可以發明一勞永逸的程序應對所有的變化，所以，我們的市長必須處理好戰略與戰術的關系，長計劃，短安排，就像滑雪和溜冰一樣，要善于在運動中前進，在動態中把握平衡。
其三，城市運營要處理好城市規劃與城市策劃的關系。前者側重于務實，后者側重于務虛，在城市規劃之前，必須先務虛，也就是要充分研究城市的定位和發展戰略，只有在大的方向確定之后，城市規劃才能做到有的放矢，持之有據。在現實中，很多城市片面地強調城市規劃，市長儼然城市的總工程師，其實，指望一步到位的城市規劃是不現實的，相反，城市經營的務虛做得越好，城市規劃的空間和層次也就越高。
其四，城市形象必須有相應的內涵去支撐，必須培育相應的產業鏈?，F在的很多市長熱衷于城市美化、亮化、綠化、凈化，這種舉措本身無可厚非，比起過去是一種進步，但終歸都不是解決城市運營的根本之道。我們應該把更多的精力放在城市的造血機能，即產業鏈的培育和建設上。否則，一旦我們把寶貴的資金都用在了城市表面的建設上，而忽視了城市內涵的充實，城市經營就像無本之木，無源之水，還是運轉不起來。
其五，城市經營一定要吃祖宗飯，但不能造子孫孽。在此要強調，城市的文化內涵也是城市產業鏈的有機組成部分，城市越有歷史的品位，就越有吸引力，個性越強，就越有包容性。一個沒有傳統文化積淀的城市是缺乏魅力的，歐洲的很多城市都十分尊重自己的歷史和文化，巴黎現在的格局就是當年的路易十四國王所奠定的。前些年，我們的很多城市大搞舊城改造，否定傳統建筑，結果得不償失，最后才痛定思痛，終于明白舊城改造要“修舊如舊”，而不是所謂的拆舊破舊。
1.1房地產與房地產業廣義的房地產包括土地上建立的永久性的建筑物及其附屬設施,甚至一些自然資源如礦藏資源、水資源等也被包括在內。此外,廣義的房地產業也涵蓋了與房地產相關的各種權益和所衍生出的相應權利。狹義的房地產,包括了房產與地產,是作為財產的建筑物以及所占用范圍內土地的總稱,也可以是房屋與土地在經濟方面的商品體現。房地產業,顧名思義是一直與房屋土地的產權相關的行業,上世紀80年代以來,隨著住房商品化,我國的房地產業取得了迅猛發展,已經發展成為了涵蓋房地產的開發、經營、管理、勞務、中介等各種功能的重要行業,與房地產相關的投資、融資、買賣、租賃服務也十分活躍,眾多的房地產裝飾、物業公司也促進了房地產業的繁榮。房地產業的發展對我國宏觀經濟總量有著不可忽視的影響,由于房地產業涉及行業廣泛,與國民經濟的各行各業都有著內在的相互關聯性,我國高速發展的國民經濟帶來了人們對房地產需求的不斷增加,也為房地產行業帶來更多的發展空間。房地產業的良好發展能夠促進我國經濟結構平衡和優化,帶動第三產業乃至整體國民經濟的健康發展,同時國民經濟的發展水平和總體狀況,也反作用于房地產業,制約了房地產業的發展規模。
1.2城市化城市化即人類的生產與生活由農村型向城市型轉化,在這個過程中人們逐步由集中在農村變為集中在城市,即出現了農業人口轉變為城市人口的現象,大量的新增人口對城市建設提出了更高的要求,在這個過程中城市也得到快速的發展,城市人口不斷增長,城市區域進一步擴大,同時出現了更多新興城市。在城市的過程中,人類社會結構也會發生改變,城市人口密度增大,大量農業勞動人口轉移到城市中,從事新的非農業工作,經濟職能發生改變。在新的生活和工作環境中,這些新增城市人口的價值觀、態度和行為等方面都會隨之改變,用新的生活方式來適應城市化的轉變。
2、城市化和房地產作用機制分析
隨著城市化的進行城市人口逐漸增加,人們對于住房的客觀要求,必然導致房屋價格的增加,住房的增加將導致土地供應的緊張,土地價格經過整個房地產產業鏈,變化為房地產價格,房地產價格受供求關系的影響,價格將反作用于土地需求,在不斷的拉鋸中形成城市土地與房地產開發之間的平衡,有效構成城市化與房地產之間的聯動機制。房地產行業跟別的行業有著密切的聯系,能夠極大的拉動內需,對很多產業都有較大的促進作用。房地產行業的發展與完善在改變人們居住的條件、促進和完善城市的功能方面都發揮很大作用。就我國經濟發展經歷看,房地產產業的強勁的帶動作用,已經成為地方經濟發展的關鍵點,儼然成為城市化發展過程中的關鍵,極大加快了我國城市化的進程。房地產產業是一個基礎行業,跟設計行業、鋼材行業、建筑行業、制造業、建材等諸多行業聯系十分緊密,房地產的快速發展整體帶動這些產業的發展。再有就是房地產行業也是具有較強可投資的行業,在招商引資方面很具優勢,這也很好的推動了城市化的發展。房地產的高聚成性能夠很好的反應我國經濟發展的情況,房地產行業在第三產業中所占比例越來越大。通過房地產的發展極大改變了城市的風貌、很好的改善城市居民的居住環境。
3、結束語
從城市化的戰略需求看，城市規劃必須注重統籌發展
城市規劃是繼承過去、創造今天、預測未來的一門科學。搞好城市規劃，必須從城市發展的戰略需求出發，統籌考慮局部與全局、近期與遠期、條條與塊塊的關系，站得高、看得遠、想得寬。
在區域發展一體化的大背景下謀劃城市發展。當前的城市競爭已經不是單一城市間的競爭，而是城市區域或城市集團的競爭。目前我國城鎮體系規劃中，仍然沿用傳統的等級結構和職能結構劃分標準，這與經濟全球化、區域發展一體化的結構體系極不相稱，導致區域內部發展不協調，發展戰略和規劃各自獨立，造成區域內部產業結構低層次重復和區域資源的極大浪費。比如，長三角地區城市定位趨同，城市間缺乏應有的產業分工，16個中心城市中，選擇汽車產業的有11個，選擇石化產業的有8個，選擇通信產業的有12個。因此城市規劃必須跳出城市自身，將城市融入所處的城市群分工體系，培育一體化的消費品市場、資本市場、技術市場、勞動力市場、產權市場和旅游市場等。
從城市統籌發展的大戰略上謀劃城市發展。目前，我國城鄉二元結構矛盾十分突出，城鄉差距呈擴大趨勢，延緩了農村全面小康的實現，制約了城市發展的進程。因此，我們在城市規劃中，要站在統籌城鄉發展的戰略高度，合理謀劃城市發展的空間布局，統籌安排城鄉的工業、交通、道路、商業、文化、醫療、衛生、體育以及各項設施的建設；要充分考慮到農業與工業、城市與農村、城鄉生產要素布局的統籌發展，城鄉互動、以城帶鄉、城鄉一體，促進工業化、城市化和現代化三位一體，同步發展。
從城市化的客觀選擇看，城市規劃必須注重個性特征
城市個性是一個城市的特色，是獨特的魅力所在，在我國的城市化進程中，千城一面、似曾相識的城市越來越多，城市的個性特色已湮沒在程式化的鋼筋混凝土之中，失去了城市的特色和魅力。當前，城市形象成為熱門話題，城市發展呈現出由共性突出到突出個性的轉變，城市個性化成為現代城市規劃的一個重要內容和突出特點。
打好“文化牌”，彰顯文化特征。美國城市建筑學家劉易斯·芒福德說：“城市是文化的容器”。每個時代都在城市歷史上留下了自己的痕跡，許多建筑遮蔽著朝代的更替、歷史的興衰，但如今卻被大型商場和高聳的塔樓逐步代替，越來越多的城市“失去”了自己的“記憶”，“失去”了自己的歷史。西方很多城市政府在處理舊城更新和古建筑保護上的成功做法非常值得借鑒。無論是歷史文化名城羅馬、威尼斯，還是現代國際大都市巴黎、紐約、芝加哥，座座堪稱文化藝術宮殿、建筑博物館，處處折射出城市的文化，走進這些城市，就仿佛走進了他們的歷史。因此，在城市規劃中必須處理好建設與繼承的關系，在發展中傳承歷史文化。否則，城市一旦失去歷史陳跡，猶如人失去鮮明的個性，得到的利益是暫時的，而遺憾卻是永遠的。
打好“環境牌”，彰顯空間特征。由于城市所處的空間地理位置、地形條件、氣象條件和自然環境的不同，構成了不同的城市環境空間形態，提供了每個城市區別于其他城市的環境空間特性。城市規劃的一個重要任務，就是要充分認識該城市的山、水、林和風景名勝等自然景觀要素，發掘、保護、利用、開發、改造自然環境空間特色，在共性中找出個性，圍繞個性建設特色城市。處于蘇北平原的宿遷市，發揮華東凈水、凈土、凈空的生態優勢，大力實施“生態宿遷”的發展戰略，以“西楚雄風、酒都花鄉，河清湖秀、生態樂園”為區域生態定位，全力打造生態品牌，建設“煙波水世界，綠色夢家園”，城市環境特色十分突出。
打好“品位牌”，彰顯藝術特征。城市應當成為開放式建筑工藝品博物館，絕大多數城市建筑物都應當按照有藝術觀賞價值的標準來打造。市政府、車站、學校、藝術館等重要的公共建筑物，要按照建筑工藝品的標準來設計和建設；臨街建筑物應當講究優美的造型、漂亮的外觀、柔和的色調。整個城市和每一條街道都要對建筑物的風格、造型、色調、高度等因素有明確的要求，反對出現建筑造型的克隆和雷同，賦予城市建筑物文化藝術生命，努力建造中西合壁、富于特色和個性的現代化城市。
從城市化的內在要求看，城市規劃必須注重生產力布局
城市發展的核心，在于生產力的發展；城市競爭力的提升，必須有強有力的產業作為支撐。城市規劃應當深入研究城市發展定位，為城市經濟結構調整服務，為提高城市競爭力提供根本保障。
合理布局專業園。園區經濟是城市經濟的重要載體。在城市化進程中，各種類型的工業園區正成為推動城市經濟發展的一股強大力量。這些園區以一種制度化的安排為紐帶，以創新型的政策為保證，能在較短時期內形成具有鮮明產業特色及企業、產品特色的園區經濟。政府工作的著力點，要著眼于園區經濟發展方向，做出科學合理的規劃，加快園區規?；?、集約化開發與建設。在專業園區布點上，要在城市總體規劃的框架內，與城市功能定位、資源環境、產業基礎相協調；在園區企業布局上，要做到各具特色、適度集中、疏密相間、錯落有致。
(一)制定了一系列相關法律、法規和規范性文件在國家層面，先后制定了一些與城市古建筑保護相關的法律法規，如文物保護等①＊，建立了一系列相關的保護制度。在地方層面，各城市根據本地的特點先后出臺了一些與國家法律、法規相配套的地方性法規，促進全國性法律法規在本地的實施，如北京出臺了文物管理辦法②＊等。此外，各個城市還通過制訂各種規劃，來達到對城市古建筑保護的具體保護，如北京市歷史文化名城保護規劃等③＊。通過全國性的法律法規、地方性法規以及城市發展規劃等的相互配合，初步建立了比較完善的城市古建筑保護法律體系，使得城市古建筑保護領域有法可依。
(二)建立了文物保護單位制度“文物保護單位”制度始于1956年，《國務院關于在農業生產建設中保護文物的通知》，明確提出實行“文物保護單位”管理制度。此后，國務院《文物保護管理暫行條例》和文化部《文物保護單位保護管理暫行辦法》標志著文物保護單位制度基本成立。對不可移動文物實施“文物保護單位”式管理，同樣對舊城古建筑的保護發揮了重要作用，主要包括文物保護單位的認定制度、“四有”制度以及對文物保護單位的經營、修繕和管理等方面。文物保護單位的認定一般經由文物普查登記、篩選定級、核定公布幾個階段④＊。文物保護單位的“四有”，是指各級重點文物保護單位做好保護工作的四項措施:有保護組織，有保護范圍，有保護標志，有科學記錄檔案①＊。文物經營管理基本的原則是:必須遵守不改變文物原狀的原則，負責保護建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動文物②＊。根據利用方式的不同，法律法規也分別采取鼓勵支持、申請審批和絕對禁止的態度。對文物保護單位保護范圍及建設控制地帶進行管理，將文物保護單位周圍的建設控制地帶分為五類:非建設地帶，可保留平房地帶，允許建筑高度9米以下地帶，允許建筑高度18米以下地帶，特殊控制地帶③＊。
(三)完善了文物保護單位之外古建筑保護制度對于尚未確定為文物保護單位的確有價值的文物古跡，規定“由各級文物行政管理部門會同城市規劃部門商定名單，通知有關部門和單位，按照本辦法暫時予以保護，不得破壞，并按照第五條的規定，及時辦理保護審核手續”④＊。此外，還對文物保護單位之外的古建筑保護作出具體的規定，“保護價值待定的文物古跡，區、縣人民政府可以公布為文物暫保單位，視同區、縣級文物保護單位予以保護。文物暫保單位公布后兩年內，必須完成對它的鑒定工作。根據鑒定結果，公布為區、縣級文物保護單位或者公布撤銷。逾期不公布，暫保單位自然撤銷”⑤＊。
(四)加強了歷史古建筑的保養、維修、利用和管理針對城市歷史古建筑保護中常見的問題，通過立法對古建筑的保養和維修、防火與報警、管理與監督等方面做出明確的規定?！拔奈锉Ｗo單位的使用性質及使用權的變更，必須經文物行政管理機關同意;使用文物建筑的單位，應當負責文物建筑的保養和維修;應當嚴格按照古建筑消防管理的規定，加強一切火源、電源的管理，配備必要的滅火設備;在重點要害部位，根據實際需要，安裝自動報警和滅火裝置;使用文物建筑的單位，應當嚴格遵守文物保護管理的有關規定，接受文物行政管理機關的監督檢查和指導;對有損文物建筑安全或者有礙開放的，由文物行政管理機關責令整治或者搬遷;整治、搬遷所需費用由使用單位及其上級主管部門承擔”⑥＊。
(五)設立歷史文化保護區2002年，北京市公布了第一批歷史文化保護區保護方案，首次提出對歷史文化保護區“進行院落劃分、用地調整、人口密度分類、改善市政基礎設施條件等做法”⑦＊。2004年，又公布了第二批歷史文化保護區規劃，此次規劃共15片，其中有5片位于舊城區內，對歷史文化保護區進行了風貌保護和高度的控制。2013年，又新增了3片保護規劃，至此北京舊城區將擁有33片歷史文化保護區，對舊城的保護更加立體而完整。
(六)形成舊城整體保護制度2005年3月25日，北京市第十二屆人大常委會通過《北京歷史文化名城保護條例》，自2005年5月1日起施行。條例規定北京歷史文化名城的保護內容包括:舊城的整體保護、歷史文化街區的保護、文物保護單位的保護、具有保護價值的建筑的保護。歷史文化名城保護的層次更加明確，呈現出“點—線—面”分層保護的狀況。此外，還注意《歷史文化名城保護條例》的法規與《北京市城市總體規劃》內容相銜接。除北京之外，浙江省、河南省、寧波市、沈陽市、南京市、哈爾濱市等都制訂了歷史文化名城保護條例，加強了舊城的整體保護。至此，我國的古建筑保護制度基本形成，既有制定了相關的法律法規和規章制度，又建立了古建筑保護的具體制度，構建了“點—線—面”相結合的保護體系。城市古建筑的保護理念也有了質的提升和飛躍，從以往的對先人遺留下來的財產的一種保護與利用，發展成為對城市發展歷史的保留，對城市發展進程中的文化底蘊的尊重，對城市發展歷史傳承的延續。但我們同進應當意識到，我國城市古建筑的護路程不是一帆風順的，也遇到了許多的困難和挫折，也面臨著保護與發展的十字路口，也走了一些彎路。比如說建國初的城市規劃制定是以原有城區為中心，還是在舊城區的邊緣另起爐灶，對此有了激烈的爭論，其中，以梁思成等提出的“梁陳方案”①＊，主張在舊城區邊緣再建新城，對舊城的古建筑進行整體保護，但這一設想并未能得到認可和實施，一些古建筑因此被損毀。
二、城市古建筑保護制度存在問題
城市古建筑見證了城市的生命歷程，保障了城市的文化延續，促進了城市的健康發展，因而對城市發展具有重要意義。然而城市化進程中的古建筑保護狀況卻不容樂觀。
(一)重單體文物保護古建筑的保護，缺乏對舊城區的整體保護當前有些歷史性城市，為了更好的保護傳統歷史建筑，某些歷史文化名城在舊城內設立保護區，對舊城內的歷史文化保護區進行整體保護。但有些城市為了既保護歷史城區的古建筑，又實現城市的發展與更新，一方面對標志性的古建筑進行重點保護，另一方面卻大力拆毀這些標志古建筑的周圍環境和歷史街區和傳統建筑，建設性或保護性開發對城市古建筑造成了極大的破壞。如“會址周圍的歷史建筑一拆而光;安陽穿城修路嚴重破壞歷史街區;福建的三坊七巷名存實亡;南京老城已經拆遷改造完畢;濟南投入22億‘巨資’拆遷了44萬平方米、43個片區，大量特色街道消失在推土車輪下;開封覆蓋著現代化的草坪;鄭州以‘一路、一區、一城’為標志，古城全部翻新……在‘舊城改造’的名義下，歷史文化名城遭遇著前所未有的創傷。”②＊盡管北京在城市建設中制定了大量的制度措施來保護城市古建筑，但其遺留下來的25片歷史文化保護區僅占老城面積17%，而歐美國家舊城保護面積基本可達到古城的80%～100%③＊。正如有學者所說:“沒有歷史街區提供的建筑背景和文化氛圍，歷史紀念物只不過是現代城市的一個小小點綴而已。”
(二)大量城市古建筑因缺少維護面臨毀損城市古建筑除包含文物保護單位以外，還有大量的其他城市古建筑。這些城市古建筑大部分被公私主體所占有、使用，其中有些被占用的古建筑因缺少維修，面臨著損毀危險。有些被市民占用的古建筑，因占用的主體缺乏足夠的經濟能力，未能進行必要的維護和修繕;有些占用者因未取得對古建筑的明確法律權利地位，沒有進行古建筑維護等的積極性。政府部門和企業事業占用的古建筑情況也不容樂觀，古建筑的產權歸屬問題以及占用主體的保護能力和意識等都影響著古建筑的保護。有些古建筑的使用單位與產權單位權利義務分配不清晰，占有使用單位只使用不維護，而所有單位因未使用、受益而對古建筑不聞不問，古建筑實質處于無人負責的狀況。另外，有些被占用的古建筑被用作辦公場所，一般不對外開放，剝奪了民眾接近和消費古建筑等歷史文化遺產的權利。
(三)過度商業開發破壞古建筑原有的歷史文化內涵在國家文化保護經費有限的大前提下，城市古建筑的保護必然要依靠自己的經營開發來創收，以此解決一部分維護的經費。有些古建筑被管理機構作為商業場所來經營，有些則出租或承包給第三方的商業主體。以文物養文物，以古建筑養古建筑，這是我國及世界各國所提倡的文物保護方式。為了保護這些古建筑，可以在維持古建筑原有風貌的前提下，針對不同情況采用不同的商業開發與保護模式。但有些古建筑的過度商業開發對城市古建筑的保護造成了持久的負面影響，如麗江古城本是一片風景秀麗的寧靜之處，后因酒吧等的入駐，侵擾了這一世外古鎮原有的安寧。同樣的情形還發生在鳳凰古城、西塘、周莊等地，雖然古建筑的外殼被保存了下來，但是文物古跡的那種精神文化氛圍，早已不見了蹤影。超負荷的旅游開發破壞歷史文化空間，不合理定位改變了歷史地段環境。
(四)舊城改造致大量城市古建筑被拆除城市古建筑是一座城市的重要標志。單霽翔曾就舊城改造對古建筑的破壞指出:“一些城市在開發建設中，無所顧忌地大拆大建，……致使一批批文物古跡被摧毀的同時，一些歷史街區也被摧毀”［7］。現在有些城市把“拆”成為城市建設的第一步，將見證城市發展的傳統建筑及歷史街區拆除，使得歷史街區、歷史城區和歷史性城市的整體風貌被破壞。有媒體甚至將北京舊城區的胡同和四合院逐漸消失的情形，稱之為文化自殺，“正把自己偉大的文化變成平庸”［9］。還有一些歷史性城市打著尊重歷史的幌子，將真文物拆毀，制造一些假的文物和古董，以發展旅游的名義拆舊建新。全國各地陸續出現拆除古建筑，新建仿古街的運動，一些獨具特色的傳統街道被改造成為失去真實歷史價值與信息的假古董。還有些城市以保護利用為名，將歷史街區內的傳統民居拆除，保護性破壞屢見不鮮。吳良鏞的胡同有機更新模式盡管在學術上取得極高的成就，實踐上卻沒有得到社會和政府部門的認可和推廣。舊城改造中的大規模拆遷，將一個城市最有特色的古建筑一掃而光，就像一把理發剪刀推過，只剩下光突突的頭皮。
三、城市古建筑保護不力的主要原因
面對被損毀的城市古建筑，要做的不僅是哀嘆與惋惜，更要痛定思痛，找出這一問題的根本原因，從而為未來的城市發展提供決策依據，能夠更好的對癥下藥?，F階段我國城市古建筑保護不力的原因主要有:
(一)保護意識薄弱、管理意識不強文化遺產的保護是一項系統的工程，僅僅依靠文物保護行政機關的力量，來完成整個文化遺產保護事業是幾乎不可能的，需要其他機關部門的配合和支持，更需要民眾的參與和支持。從世界的角度上來看，凡文化遺產保護事業進行較好的國家和地區，其民眾的文物保護意識是相對較高的。而國內的文化遺產事業的難點和關節點，也在于社會各界文物保護意識的覺醒。不可否認，中國民眾的文物保護意識有所提高，保護成效也初步顯示出來，但近來因文物保護意識不足而引起的文物破壞案件卻時有發生。近年來有不少的文物保護單位遭受破損的事件，究其原因，一部分是因建設施工單位的文物保護意識不強，未進行報批就擅自動工建設，而造成文物保護單位受損，如臨汾古城墻被毀事件;云南大理為修路拆毀唐代古城墻，致龍首關遺址被毀等。一部分是因文物保護單位的使用者管理者保護意識不足而造成文物保護單位的損毀，如拈花寺偏殿著火，與產權所有單位與使用單位管理不當，未能將建筑物按照文物保護行政部門的要求進行整改，有著很大的關系。
(二)古建筑的保護管理機制不健全，多頭管理及管理缺失現象并存根據中國文物信息咨詢中心金瑞國、劉赪娜、張寄所做的調研報告《文物保護單位管理體制調研與分析》，除文物部門以外，還有不少于20個部門在使用和管理著文物保護單位，以宗教部門最多。在由文物部門管理的文物保護單位中，設有專門機構和沒有專門機構管理的比例約為7比3。各省(區、市)非文物部門管理的文物保護單位的比重不盡相同，其中(64.81%)和北京(57.99%)達到半數以上。由文物行政部門在每處文物保護單位設立現場保護的機構，自然是最理想的狀態，但由于文物保護經費有限，且文物保護單位數量的不斷增長，操作起來顯然不太現實。另外由于歷史原因，許多不可移動文物在核定為文物保護單位前，就由其他行政機構和事業單位占用，有專門的管理和使用單位，這使得在每一文物保護單位設立文物行政部門的管理機構在實踐中也是行不通的。對于產權或使用權不屬于國家文物行政部門這類文物保護單位，目前普遍采用的方式是與文物行政門簽訂“文物保護協議”。然而在實際管理工作中，文物行政部門的職權使其不能落實協議內容的履行。文物保護單位往往成為所有和使用者的部門利益，從而不能對文物進行法律法規所要求的保護造，破壞時而有之。
(三)具體保護制度可操作性不強在文化遺產問題上，政府的首要職能是制定和貫徹管理法規與標準。《文物保護法實施條例》第八條規定，全國和省級文物保護單位自核定公布之日起1年內劃定必要的保護范圍，設區的市、自治州級和縣級文物保護單位自核定公布之日起1年內劃定保護范圍。由于申報時保護范圍未能完全確定，一年的時間給相關的利益者留下了可乘之機，給現實操作帶來許多的麻煩，并造成保護范圍內的其他歷史建筑受到破壞。此外，有些文物保護單位的保護范圍確定之后，也不能按照法定的保護范圍的標準對文物保護單位進行管理，使保護范圍成為一紙空文。如保護范圍內不法違章建筑物未能及時清理，城市規則及其他重大工程項目未考慮已經列為文物保護單位的古建筑的保護范圍等。
(四)舊城內歷史建筑產權不明確由于歷史原因，舊城內的居住人口往往嚴重超過適宜數量，建筑大都顯得擁擠破敗，北京的胡同四合院便是如此。為了保護好這些傳統的歷史文化建筑，政府部門一方面有責任引導和幫助古建筑占有與使用主體對它們進行保護、更新和維護，在保存原有風貌的基礎上改善舊城內的市政公共設施和居住條件，使得其適合居住;另一方面又要適度控制古建筑內的居住人口數量，針對部分居民缺乏維護保養的能力與動力的情況，將舊城內的居民遷出或者進行置換，將想居住進胡同及四合院且有維護能力的主體引進來，而將欠缺維護能力且想遷出去居民遷出去。所有這些目標的實現，依賴于舊城內古建筑產權的明晰化和長期化，并且允許古建筑在公開公平的情況下進行交易。現在舊城內古建筑產權具有碎片化和不確定性的特點，有些古建筑被十幾甚至幾十個家庭所占有，無法正常的居住與生活，這樣的條件根本無法進行適當的維修與保護。另外，舊城內的古建筑因面臨改造與更新，隨時可能被拆遷，產權的不穩定使得現有的主體缺乏維護的動力，外來的主體也沒有購買意愿，古建筑的交易流轉不順暢。
(五)過分注重商業價值，開發利用不規范國內經濟發展的成就，在某種程度上喚醒了民眾的文化遺產消費的需求，使得文化遺產的商業價值突顯出來。然而，商業價值是一柄雙刃劍，一方面有利于古建筑等文化遺產保護事業的開展，但這另一方面又使得文化遺產保護的領域，頻繁出現一些怪異的現象，如重利用輕保護，重經濟價值輕文化價值等。近年來社會上出現的一些熱點文化遺產事件，都與古建筑的保護利用有著密切的聯系，如西湖旁邊建會所，公園內古建筑中的高檔餐廳等。造成這些現象的根本原因是古建筑等文化遺產所能帶來的經濟利益，帶動區域旅游業的發展，從而產生經濟效益。有學者說文物保護“尤其是要慎談利用，國外談得較多的是保護，不談或者很少談利用;而在中國的經驗里，是不僅要保護，還要利用;所謂“充分保護適度利用”，但真的要做到這一點太難了?！?/p>
(六)文物保護法及城鄉規劃法規定不完善程序性規定欠缺。我國文物保護法將城市古建筑分文物保護單位、歷史街區、歷史文化名城、名鎮三個層級進行保護，但是卻沒有將三個層次的保護責任主體及保護程序進行科學合理的規定。文物法將歷史街區及歷史名城保護的具體規定授權國務院制定條例進行規范①＊，而按照歷史文化名城保護條例，保護規劃的制定和審批由城市建設部門主管，僅在審批和實施監督階段征求文物保護部門的意見，沒有充分發揮文物保護部門在文物保護中的專業優勢。國外與此相關的審批和監督職能是由專業性委員會來負責，這樣的制度設計一方面限制了某些行政首長個人決斷權，防止個人意志對城市古建筑的破壞;另一方面專業委員會由文物保護相關專家及在文物保護事業中有影響力的市民代表組成，能充分發揮專家的專業優勢與市民代表的積極性，通過市民代表反映其所代表的群體的意見，充分維護不同主體的利益。其次，我國文物法第24條規定國家所有文物保護單位不能作為企業資產進行經營②＊，因規定不夠具體、明確，給文化遺產的保護與管理活動帶來了很大的困擾。如何解釋這一條文，專家學者有不同的意見。有些學者認為，“文物保護單位的性質是文化遺產，是國家的文化資源，而不是經濟資源，它對社會要起的作用，是為社會提供精神力量和智力支持，而不是創造物質財富，它是文物資源不是經濟資源，把盈利作為目的，把它變成經濟資源了，以賺錢為目的了，是不對的?！币虼?，不能作為經營性資產應當指禁止將文物的經營權進行轉讓等經營活動;而另一些學者則認為，這里所說的不能作為資產經營，應當是指不能作為企業等經營性主體的經營性資本，不能作為將來發生債務時的擔保財產。因法律規定的模糊，在實際的遺產保護與經營管理活動中，有些單位將古建筑等文化遺產作為旅游資產的一部分，“由旅游公司來兼并文物保護單位，以所謂‘所有權與經營權分離’的名義將文物資源作為普通資產納入企業進行市場化理和經營”;有些單位將古建筑等文化遺產作價入股，進行所謂的“強強聯合、捆綁上市”通過文化遺產的經營取得一定的經濟利益。在我們為城市古建筑等文化遺產能否作為經營性資產爭論不休時，如果將眼界放寬，通過對世界各國文化遺產保護的方式進行考察分析，就能得到比較滿意的答案。例如，法國政府將國內著名的一百多個著名的文化遺產(其中大部分為古建筑遺產)交由法國古跡信托來經營管理，取得了良好的效果。再次，我國的城市規劃法中與城市古建筑保護的規定不完善。1990年的城市規劃法雖規定城市規劃應當保護歷史文化遺產和城市傳統風貌①＊，但在涉及舊城市規劃時，卻提出了舊區改建的城市建設、發展方式②＊，在舊城區古建筑保護制度中存在法律漏洞。城鄉規劃法也指出規劃的制定應當保護歷史文化遺產、保持地方特色和傳統風貌③＊，且把歷史文化遺產保護作為城市總體規劃的強制性內容，但仍然有舊城區改建的提法，城市規劃在保護古建筑的同時允許舊城范圍內的拆遷和危房改造④＊，這一制度上的缺口，時時被開發商和城市管理者所利用，造成古建筑被保護性破壞。除了保護意識不科學外，與國外的規劃法相比，我國規劃法缺乏具體的程序性規定，可操作性不強，對古建筑的保護作用有限。(七)行政執法力度不足執法不嚴，一直以來是倍受學者和大眾詬病的中國司法現實疑癥，也是造成中國法律執行不到位的重要原因。具體到古建筑保護的執法力度來說，一是相關立法不夠具體，執行性不強;二是執法隊伍建設不完善;三是各級政府不夠重視，四是文物執法經費緊缺等。地方政府對文物保護的重視對文物保護工作的開展至關重要，當地政府是否重視、支持文物保護工作，很大程度上決定了該地區文物保護狀況的好與壞。少數領導干部對文物保護工作的重要性認識不足，當文物保護與經濟建設，尤其是與旅游開發發生矛盾時，往往是文物保護的重要性被忽視。文物是不可再生的文化資源，一旦遭受破壞就是不可挽回的損失，如何加強文物行政執法工作，健全執法機構，加大執法督察力度是當務之急。
四、國外城市古建筑保護制度的借鑒
當我們置身于西歐古城之中時，往往被他們那富有深厚文化氣息的，保存完好的城市古建筑所折服，不得不對這些城市管理者與市民的城市古建筑保護理念與制度表示由衷的欽佩。盡管英法兩國與我國的歷史發展軌跡并不相同，但其同樣具有悠久的歷史文化傳統，同樣遺留下了大量的城市古建筑文化遺產，在面對的城市化進程中的城市歷史古建筑保護的問題時，他們的一些做法和經驗尤其值得我們去借鑒。
(一)保護程序清晰、主體職責明確，相關制度可操作性強英國的《1990年登錄建筑及保護區規劃法》，在制度上不僅涵蓋了事前認定，事中維修與保護以及事后補救等整個登錄建筑的保護過程，而且明確規定了各個部門的職責和辦事程序⑤＊，具有非常強的可操作性，能夠更好的保護登錄建筑與保護區內的古建筑。如對登錄建筑的保護對象的確定規定了清晰的程序，且指定了明確的責任主體。如規定了提供名單者、審批者及其權限、技術咨詢機構及其程序、保護對象的內涵、保護對象的管理責任部門、保護對象的記錄文件形式、保護對象管理責任部門的具體責任以及特殊情況的處理等，皆有較明了的規定。
(二)特別重視技術咨詢機構的作用除了在登錄建筑的認定與保護上的嚴格程序性外，英國1990年法在各個環節上都規定了類似技術咨詢機構的作用，體現了實施措施的科學合理性。如在第一條第四款明確規定，在匯編、審批和修改之前，國務大臣應向有關方面進行咨詢，如英格蘭歷史建筑與古跡委員會或其他專業知識的公眾及團體。⑥＊英格蘭歷史建筑與古跡委員會由具歷史文化遺產保護專業知識的人員組成，是一個有關歷史文化遺產保護的專業咨詢機構，它通過對歷史文化遺產保護的技術問題作出科學的建議和方案，來為登錄建筑的保護提供基礎技術服務。法國的古建筑的專業咨詢機構有歷史古跡國家委員會、遺產和景觀大區委員會、歷史古跡總建筑師、法國建筑師等，這些專業咨詢機構對于古建筑的保護具有決定權，許可和決定下達之前必須要征詢他們的意見，并以他們的意見作為決策的依據。
(三)注重多種手段的相互配合英法兩國均注重綜合使用經濟、行政和法律等手段來達到立法目標，尤其是經濟手段的運用。英國1990年法包含了多種經濟的激勵手段，如通過提供撥款或貸款，解決部分或全部的歷史古建筑保護費用①＊;為維修和保養提供財政補貼或貸款等經費支持②＊;設立土地收益補償制度③＊;實行有條件撥款制度④＊等。法國鼓勵非政府組織出資參與文化遺產保護事業。這些捐贈者可以享受相當比例的稅收優惠，個人捐贈數額的66%可以從應納稅收中扣除，企業可以享受捐款額60%的營業稅優惠。此外，政府十分注重在文化遺產保護領域的財政投入。2013年法國政府文化遺產保護預算7.76億歐元，其中歷史性建筑保護3.22億歐元。
(四)發揮非政府組織的作用在法國約有352個服務于文化領域的基金會，其中31%與建筑遺產保護相關。1996年由14家法國知名企業發起成立的“文化遺產基金會”規模最大，其主要有三種運作方式:對維修工程進行直接資助;幫助遺產所有人向社會募集資金;頒發可享受一定的稅務優惠政策“遺產基金會標簽”(財政部唯一授權的非政府組織)。2008年，該基金會對一千八百多個項目提供了幫助，總金額達1.3億歐元，收到捐款一千多萬歐元，頒發“遺產基金會標簽”1029個，為法國文化遺產保護體系起了重要作用。法國現有6000多個與文化遺產保護相關的協會，其中規模和影響最大的是“國家建筑和遺址保護協會聯合會”，通過提供法律咨詢、普及文化遺產保護知識、文化遺產保護信息和出版有關文化遺產的著作等，服務全法國3500個文化遺產保護協會。同時其還協同“法國老房子協會”、“古宅邸協會”等具有全國影響力的協會舉行全國大會，大會由文化部長主持，為非政府組組織性質的協會與國家行政管理機關之間在文化遺產保護方面提供對話的機會。協會在地方上的作用非常顯著，在城市建設和文化遺產保護之間的平衡上起到了監督作用。
(五)注重城市規劃的制定和實施英法兩國均注重發揮“規劃法”對于城市文化遺產保護的作用。法國城市規劃法與文化遺產保護法是城市古建筑保護領域重要的兩部法律，對于城區具有重要歷史文化價值的建筑保護起了重要的作用。城市規劃法主要是為了調整城市發展過程中，如何解決歷史建筑保護與人們生活需要滿足之間的矛盾的一部法律，一方面強調對歷史街區進行長期規劃和整體保護，另一方面規劃制定具有很強的可操作性，甚至于對單個建筑的保護都進行具體和詳細的規定，對不遵守規劃而破壞原有建筑物和整體景觀者進行嚴懲。
五、結語
受城市發展規律的制約，城市化過程必然涉及對原有城市建筑與設施進行更新與利用。我國是世界上人口最多的國家，人均國土資源面積十分有限，決定了我國的城市化更加注重對舊城區的規劃和利用。城市古建筑通常位于城市的舊城區，如何對待老舊破敗的舊城區與城市古建筑的保護密不可分。城市舊城區的更新一般通過以下方式進行:“一是重新調整城市功能結構和城市布局，形成最有利于發揮城市各要素組合狀態的功能分區;二是改造老城區中居住條件較差的住宅區，完善基礎設施配套建設;三是整頓與改善城市道路系統，改造市政設施和公用設施;四是增加城市綠地與公共空間，提高生態環境質量;五是通過拆遷改造，改變原有舊城區土地的低效使用狀態，實施城市土地的立體綜合開發。”在這幾種方式中，有的通過完全拆除古建筑的方法來達到舊城更新，而有的采取小規模局部翻新、對危舊房的改造以及道路市政等基礎設施的完善等方式來達到目標。但不管采用哪一種方式，對原有古建筑進行維護也好，拆除也好，最終目標是改善原有居民的居住條件、保持老城區的活力，這樣的舊城區才能發揮應有的經濟與文化功能，不至于過分的衰退。這就需要城市發展決策者具有大局觀念與正確的文物保護意識，處理好發展與保護之間的矛盾，認識到舊城區和古建筑等在長遠歷史發展中的作用，為當代人及子孫后代保留下珍貴的歷史遺產，不用“大拆大建”等一刀切的方式來解決舊城問題。只有真正認識到城市古建筑等文化遺產，在發展中的資源效益和文化價值，才能切實保護好城市古建筑等文化遺產，西方城市建設與保護歷史也證明城市古建筑的保護，最終受益者是整個歷史名城與城市市民本身。
關鍵詞：失地農民；養老保險；原則；模式
農民年老喪失勞動能力時，傳統的做法是將其擁有使用權的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統的、穩定的養老保障。因此，探討如何解決失地農民的養老保險問題，構建科學合理的養老保險模式，不僅是保障失地農民養老無憂的迫切要求，也是贏得失地農民對城市化的支持，促進經濟發展必不可少的條件，更是保持社會穩定和構建社會主義和諧社會必須解決的重大課題。
一、失地農民養老保險現狀分析
1．養老保險政策設計上的缺陷是失地農民參保率低的主要原因。一是養老保險政策缺乏一定的強制性。調查顯示，政府強制要求失地農民參與養老保險的僅占8．3％。失地農民由于受多種因素制約，理財能力不足，養老觀念相對滯后，無法對自己的養老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農民參加養老保險是很困難的，政府在制定合理的養老保險政策的基礎上，應加強引導，目前的養老保險政策還應具有一定的強制性，以確保失地農民養老無憂。二是個人繳費比例過高。調查顯示，39．9％的失地農民因為個人繳費比例太高，而無法參加養老保險。農民失地后，一方面由于非農就業技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農民的繳費能力極為有限。不少地方在設計失地農民繳費比例時認為個人負擔部分可從安置補助費支付，但現行征地補償標準普遍偏低，不足以支付養老保險費用，即使部分地區的安置補助費能支付也會對失地農民的生產、生活造成很大影響。因此，各地在確定個人繳費比例時應充分考慮失地農民的現實，使他們不致因負擔過高而無力投保。三是保障水平過低。調查表明，有22．1％的失地農民因為保障水平太低，政策缺乏吸引力而放棄參加養老保險。目前各地的養老金發放標準多在二、三百元，有的地區不到一百元，這種養老金水平在當前農村消費水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農民失地后最終將隨著城市化的推進轉化為城市市民，城市消費水平和物價水平都遠遠高于農村，靠這點微薄的養老金要想在城市實現“養老無憂”幾乎是不可能的。當前的保障水平過低，不能真正保障失地農民安享晚年成為制約失地農民養老保險工作廣泛開展的原因之一。四是保險層次單一，滿足不了失地農民不同層次的保險需求。比較富裕的失地農民希望將來的保障水平能高一些，即使個人負擔的絕對金額高一些也無所謂，只要能真正實現養老無憂；經濟狀況較差的失地農民則由于受個人繳費能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養老保險大都缺乏層次性，致使部分失地農民因保險層次過低不愿投保，部分失地農民又因繳費負擔過高無力投保。
2．實施過程中的不足降低了失地農民參保積極性。一是宣傳不到位，影響養老保障工作的開展。調查顯示，有高達43．3％的失地農民不了解當地的養老保險政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解?？梢韵胍姡词巩數氐氖У剞r民養老保險政策確實能夠保障失地農民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會從腰包里掏錢出來買保險，政策的實效性也就可想而知了。在對失地農民養老保險政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養老金不能足額、準時發放，影響失地農民參保積極性。不可否認，56．5％沒有參加失地農民養老保險的人中，有一部分對此是持觀望態度的：如果這一政策實施情況良好就參加，否則繼續觀望或轉而求其他。調查表明，參加了養老保險的失地農民有32．7％的人不能足額領到養老金，40．5％的人不能準時領取到自己的養老金。這表明拖欠失地農民養老金已成為比較嚴重的問題，這種狀況不僅會影響到老年失地農民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養老保險的失地農民的投保積極性。三是實施過程知情權、監督權、參與權缺失，使失地農民對養老保險缺乏信任。因為對養老保險制度不放心而拒絕參加的占受訪人數的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農民養老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導致失地農民對這一制度不了解；另一方面是由于在養老保險基金的管理運作中，失地農民被剝奪了知情權、監督權和參與權，導致失地農民對這一制度不放心。知情權、監督權、參與權的缺失使失地農民對養老保險的“保險度”產生懷疑，影響養老保險工作的開展。
二、失地農民養老保險模式構想
1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險模式。“分年齡”就是對不同年齡段的失地農民應區別對待，總的原則是“高齡優先”，即年齡段越高的群體享受越多的養老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時已達退休年齡的：一般而言，達到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農民失地后靠打工和經營的能力更是處于劣勢，自我養老能力更弱。因此，失地農民養老保險政策應向這部分老年人傾斜，在養老保險費用分擔等方面給予適當照顧，盡可能的使他們能夠享受養老保險。對已達退休年齡的失地農民由地方政府和集體經濟組織為其一次納15年養老保險統籌費，個人帳戶部分以不超過安置補助費為限繳納，從次月起開始按月發放養老保險金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農民由于學習新的勞動技能的能力下降，非農就業困難，收入水平相對較低，可由政府和集體經濟組織為其一次性繳納15年的養老保險統籌費，但個人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農民正處于接受新事物、新知識的黃金年齡段，對這一部分失地農民應辦理“農轉非”，加強勞動技能培訓，開拓新的就業途徑，引導他們加入城鎮職工養老保險體系。四是18周歲以下的：對在征地時未滿18周歲的被征地人員或在校學生，給予辦理“農轉非”，當其進入勞動年齡或學習畢業后，進入勞動力市場，作為城鎮新生勞動力同等對待?！皬V覆蓋，低水平”就是要使失地農民養老保險惠及盡可能多的失地農民，但由于失地農民自身的投保能力和國家財政補貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養老保障。調查顯示，大多數失地農民對這種模式是接收的：64．5％的失地農民愿意參加個人繳費較低、未來領取的養老金也較低(僅能維持基本生活)的養老保險制度。這種模式的優點在于既考慮了當前國家財政負擔能力，又考慮了失地農民繳納養老保險費的能力，有利于使更多的失地農民享受養老保險。但在實際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活?！岸鄬哟巍本褪且槍κУ剞r民的不同情況，制定不同的繳費標準和享受標準。確定不同的個人繳費標準，交費越高，將來領取的養老金就越多。既使繳費能力不高的失地農民能夠參加養老保險，又使繳費能力較高的失地農民能夠享受較高養老待遇。
2．“三位一體”的籌資模式。即有政府、集體、個人共同出資，籌措失地農民養老保險資金。政府出資部分可考慮從以下幾方面籌集：一是政府應在年度財政收支計劃中確定一個固定比例用于支付失地農民的養老保險，這部分資金用于保底；二是國家發行國債的部分收益、部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得、國有企業轉制中的資產拍賣、變現所得和股權收益。三是政府土地出讓金所得。集體出資部分主要來源于以下兩方面：一是征地過程中村集體經濟組織獲得的部分土地補償費。二是鄉村集體資產的收益，包括集體資產改制中收回的價值形態的資產及股權收益、租賃收益等。個人出資部分主要來源于土地補償款、安置補助費、青苗補助費等征地補償所得和農民的日常經濟積累。這種籌資模式符合當前實際，具有一定的可操作性，因而成為許多地方失地農民養老保險普遍采用的模式。
關鍵詞：城市化城市群對策
城市化的含意及其指標眾說紛紜，角度不同，見地也不同。我們認為城市化的本質是指隨著經濟的發展，人們的生活方式從農村生活向城市生活的升級轉化過程。從市場經濟的供求角度看，可把城市生活視為一種特殊商品，城市化就是城市生活這種特殊商品的普及化。實施城市化戰略對于我國未來20年經濟發展具有重要指導的意義。
一、我國城市化發展的決定因素及可能性
今后20年是我國工業化中期發展時期，經濟還將繼續保持高速發展的趨勢。其標志是我國工業化初期產業，如紡織、普通食品、普通建材等，已處于嚴重的供大于求的“買方市場”狀態。難以再帶動我國經濟繼續增長。目前，工業化的主導產業已轉向以機械電子為主的裝備制造業和以建材、建筑業為主的基礎設施的建設上來。這些產業的未來需求量大、投資量多、資本技術密集，它們的發展無疑會使我國經濟繼續保持高速增長的態勢。這就決定了我國未來20年城市化必然是一個加速發展的過程。另外據估計，今后20年至少有3億農村剩余勞動力需要轉移。
人們普遍認為，未來20年我國經濟仍將處于高速發展時期，城市化是我國未來20年經濟高速發展的動力和目的，在此對實現這一目的的可能性和條件作一分析。從國內形勢看，國內有效需求后勁不足，居民消費呈現疲軟狀態，傳統的消費觀念根深蒂固，如何發揮少存款多投資拉動需求，刺激消費傳統的第一、二產業趨于成熟并走多從次化、縱深化、一體化發展，而第三產業未改變產業布局，進出口結構，解決就業問題，帶動消費。城市化戰略為其提供了環境，并且逐步改變一二三產業的比例關系。從國際形勢看，經濟一體化、全球一體化，中國要增強競爭實力為其向規模發展，而小城市小鄉鎮不能發揮規模經濟]經濟戰略優勢、品牌戰略，建立綜合型、政治型、經濟型、交通型、文化型、旅游型等特點的城市。隨著世界制造中心的轉移，小作坊，小工廠，小企業已不適應當代要求，走城市化戰略是國際形勢的要求。中國沿海的環渤海灣地區、長江三角洲地區和珠江三角洲地區正在發展成主導中國經濟發展、參與國際競爭的三大城市群，表明了我國城市化進程的方向、趨勢。
二、我國城市化發展的的趨勢預測
在我國工業化中期經濟高速發展的帶動下，未來20年我國城市化將進入加速發展時期。目前我國城市化水平為30％（1997年）左右，今后將進入從30％發展到70％的國際公認的加速發展時期。從世界城市化發展的現狀和趨勢，以及我國城市化面臨的問題與挑戰，我們認為，未來我國城市化發展將出現以下幾個基本趨勢。
（一）大城市將比中小城市的發展速度更快
大城市發展速度快于中小城市是世界城市化發展的潮流。究其原因，一是大城市經濟效益高、居民收入水平高，雖然建設成本也相對高一些，但最終收益（收入減成本）還是比中小城市好。二是大城市功能全，能更好地滿足人們的各種需求，隨著收入水平的提高，人們對大城市生活的需求也逐步提高。三是大城市具有中小城市不可替代的更強有力的帶動腹地區域經濟發展的功能，而且，在城市間的聯系日益增多和重要的時候，在城市群不斷出現的情況下，大城市的作用更加明顯，原來獨立發展起來的中小城市現在越來越受到大城市發展的影響和制約。四是隨著技術進步、管理水平的提高和經濟的發展使人們能夠有效地解決所謂“大城市病”現象，從而為大城市的發展掃清了障礙。例如，城市交通擁擠可以采取有軌交通、路口立交、路口停車線前移和路口四角擴寬等方法和手段加以解決。大城市環境問題隨著環保產業的發展以及城市環保設施的建設已能夠有效的控制。
因此，未來我國的城市化應當注意大城市的作用，在不放慢中小城市的發展速度的前提下，鼓勵大城市適當超前發展。當然也還要注意不要超一定的“度”，我們認為以大城市人口增長保持在整個城市人口增長速度的1倍以內為宜。同時，發展大城市也要注意環境保護和城市容量問題。因此，在考慮加快發展大城市時，一定要注意不能從一個極端走向另一個極端，要綜合考慮經濟效益與資源和環境等條件的容量問題，做到大中小規模城市合理的協調發展。
（二）以國際化大都市為代表城市群將在城市化進程中起到更大的作用
北京、上海、廣州、大連、武漢等特大城市根據其在歷史上曾經發揮過與國際交往作用的事實，在新的一輪對外開放紛紛制定了建立國際大都市的戰略設想，為我國城市化進程又增加了新的積極因素。國際化大都市建設的一個顯著的特征就是所謂中央商務中心區（CBD）的建設。CBD是國內外大公司總部的聚集分布區，它負責組織和指揮分布在全球各地的企業、工廠以及商業機構有效運行。由于各路大公司聚集在一起，它們能就近從事各種那些位于繁華的鬧市區的大百貨商店、大商場所無法比擬的大筆交易。
城市群（帶）是城市化發展到一定階段的必然產物。從經濟活動在空間的擴展演變規律來看，其順序是由“點”到“線”到“面”，當城市發展向“線”兩邊集中到一定的程度時城市帶就出現了。中國沿海的環渤海灣地區、長江三角洲地區和珠江三角洲地區正在發展成主導中國經濟發展、參與國際競爭的三大城市群，今后中國經濟將越來越向這三個大城市群集聚。城市化的高級形式，大城市群目前在中國已經開始出現，以此為中心，中國還應考慮規劃一系列的城市經濟帶，并發展一批有特色的中心城市，如綜合型、政治型、經濟型、交通型、文化型、旅游型等特點的城市。中國未來城市發展的核心面、線、點形成后，將有一半的人口、GDP的80％、全國工業產值的90％以及全國進出口總額的95％在這些地域產生。
關于未來我國城市化水平的預測，1996年我國政府向聯合國第二次人類住區大會提交的《中華人民共和國人類住區發展報告》預測：到2000年，全國城鎮人口將達4．5億左右，城市化水平將達35％；2010年，全國城鎮人口將達6．3億左右，城市化水平將達45％。
三、加速我國城市化發展進程的對策與措施
隨著我國經濟進入工業化中期的快速發展階段，我國城市化的起飛也已到來。為保證我國城市化加速發展的順利進行，根據我國城市化發展的現狀和面臨的問題，提出以下對策和措施。
（一）加快城市基礎設施建設
城市基礎設施市場化，服務價格的開放，將會有力地促進城市基礎設施的發展。但由于城市化進入起飛階段后，城建規模巨大，估計每年約需投資總額高達5000億元左右，如此驚人的投資單靠財政投資和價格開放后的收入是絕對不夠的。目前國家財政總收入也只有8000億元左右，因此，必須進一步開拓城建籌資渠道。根據國外經驗，可選擇的籌資渠道有政府專項城建債券、以BOT方式吸收社會資金和外資等。城市基礎設施建設的重點是城市入戶電網線路的改造、城市軌道交通設施、城市交通樞紐、城市水源設施、城市污水和垃圾處理設施等。
（二）必須逐步開放城市生活基礎設施的服務價格，充分發揮市場在城市化進程中的基礎性的調節作用，促進城市化按市場規律健康、快速地發展
“城市生活”的巨大供需差額，根本原因就在于計劃經濟時期遺留下來的國家對城市基礎設施的低價限制政策。它使我國城市基礎設施建設長期處于供應嚴重不足的狀態。低價政策往往使城市基礎設施連成本都收不回來，必然要靠政府大量的財政補貼維持正常運轉。城市基礎設施管理部門一般都很少有資金用于更新和建設，形成了城市基礎建設越多，財政負擔越重的惡性循環。為改變這一狀況，建立起城市化發展的良好的微觀運行機制是關鍵。首先，使大多數城市基礎設施管理部門企業化，擺脫行政干預，走向市場，成為市場的主體。其次，在考慮到居民的承受能力的情況下，分期分批地、有步驟地放開大多數城市基礎設施的價格，并把原來的財政上的“暗補”變為進入居民收入的“明補”。最后，對一些影響較大的公共基礎設施服務價格，建立有城市公共基礎設施主管部門和居民共同參加的價格協調機制，按“成本+合理利潤”的原則，共同制定大家能夠接受的合理的價格。
只有通過上述改革，才能一方面有效地增加城市基礎設施的供應，另一方面適當抑止現有城市居民對城市基礎設施過度的需求。從而使“城市生活”在市場的調節下達到供求平衡，以實現城市基礎設施的合理配置。城市基礎設施價格放開后，開始是會有一個價格上漲的時期，但隨著“城市生活”供應量在較高的價格的引導下迅速提高，在供求關系的共同作用下，將使城市基礎設施的服務價格逐步下降到正常的水平。從而有利于城市基礎設施按市場經濟規律健康快速地發展。
（三）逐步取消不合理的戶籍制度
城市基礎設施的市場化，要求其消費者有相適的選擇權利。否則市場的分割勢必還會影響城市基礎設施建設的發展。因此，有必要逐步取消不合理的城鄉分割的戶籍制度。在此，有人擔心戶籍制度的取消會引起人口向城市的大量涌入，使城市人滿為患。其實這種擔心是不必要的，因為這種現象不可能發生，城市基礎設施服務價格的放開，使“城市生活”的價值得以真正體現出來，戶口放開的城市只可能吸引那些符合這一收入水平的人進入，低于這一收入水平的人群在市場價格的調節下會自動離開，以尋求符合其收入水平的地方。這一點實際上被我國目前在許多方面已不起作用的戶籍制度本身所證實。當然，在一些特殊的大城市里會暫時出現一些“貧民窟”現象，但只要對此加以特殊的行政干預，這一問題是不難解決的。在此還必須指出的是，目前我國城鄉差別還很大，戶籍制度在調整人口的合理分布、控制人口過快增長等方面還起著一定的不可替代的作用，因此，戶籍制度的取消是一項長期的目標，不能操之過急，要有步驟分階段逐步地去實現。
一、城市化建設與耕地保護之間存在矛盾的對立統一
1.城市化建設是發展的需要，要有一定土地做保障
改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為至今的近半個世紀中我國城市發展的最快時期。據統計，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發展還是很慢，1996年世界城市化程度已經達到45.5%，而日本在1990年就達到77.4%。據專家預測，我國到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來50多年中，將有約5億剩余勞動力及其家屬進城，變為城市人口。這樣不僅要建立大量新城市，而且現有的許多城市都要程度不同地擴大其規模。土地是城市的依托，城市化建設必然要有一定的土地做保障，按照每個城鎮人口占地100平方米，增加5億城市人口，約需要土地5萬平方公里，即7500萬畝。
國家經濟社會的快速發展，城市化水平的不斷提高，大批農村剩余勞動力進城，并轉變為城鎮人口，推動大批新城市的建立。同時，隨著經濟社會的發展，原有城鎮需要調整產業結構，進行化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經濟發展的內在要求，是實現現代化的客觀表現，是社會發展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。
2.我國人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護形勢嚴峻
國土資源部、國家統計局、全國農業普查辦公室聯合的土地利用現狀調查最新公報顯示，全國耕地面積19.51億畝，人均耕地面積0.106公頃（1.59畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區，這里條件較差，糧食產量較低；人均耕地較少的?。▍^、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產量高，但也是耕地大幅度減少的地區。全國還有607萬公頃（0.91億畝）的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無灌溉設施的耕地比重高于有灌溉設施的耕地，全國還有30萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質量也是不高的。
新《土地管理法》著重強調了加強耕地保護問題，其目標是確保耕地總量的動態平衡，新法明確規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產力所允許的條件下，絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外，我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加，經濟建設正處于快速增長時期，“吃飯”和“建設”給耕地帶來的壓力，有增無減，并沒有緩解。近年來，耕地面積連年銳減，尤其是一些優質耕地的減少，很難靠開發來彌補。目前這種趨勢還在發展。僅僅1997年、1998年兩年，全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實現確保耕地不減少的目標而又同時不經濟的發展相當困難。據有關方面預測，到2010年，我國還要增加一億多人口，而非農建設占用耕地、陡坡退耕、災害毀地三項，可能還要減少耕地近一億畝。
3.緩解城市化建設與耕地保護之間矛盾的途徑
在客觀上，城市化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾，城市的發展和擴大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發展。所以，問題的關鍵在于如何處理發展城市與保護耕地之間的關系。一方面，我們必須較快地發展城市，以適應國家經濟社會發展的需要；另一方面，我們需要切實地保護耕地，使兩方面得到協調和統一，在發展城市中盡可能地減少耕地的占用。
因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉各項建設提供必需的建設用地，保持社會經濟的可持續發展的新路子，以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面：（1）城市土地的集約利用；（2）農村非農用地的集約利用；（3）農村農用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產出）；（4）全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農村、某個地區或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統整體（整個國家）的角度來考慮。加快城市化進程能更好地集約用地和節約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進經濟的發展，實現確保耕地總量的動態平衡的目標，起到保護耕地的作用。下面就加快城市化進程對減少耕地占用的壓力談幾點看法。
二、發展城市化建設與土地集約化利用關系
1.城市化建設有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對耕地的壓力
城市和鄉村代表了不同社會經濟發展水平的區域單元，由于城鄉經濟水平、婦女職業類別和文化程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮始終低于鄉村的生育率。生育期一孩率城鎮大大高于鄉村，高達90％以上，鄉村二孩率超過城鎮的1倍多。1998年我國城鎮人口出生率為13.67‰，自然增長率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長率為－1.80‰。我國歷年市鎮與縣人口生長率與自然增長率對比見表1。
表1我國歷年市鎮與縣人口出生率與自然增長率單位：‰
199019911992199319941995199619971998
市鎮出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67
自然增長率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36
縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05
自然增長率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04
影響生育率的因素有：第一，社會經濟發展水平。一般，經濟水平越高，總和生育率越低；反之，則總和生育率越高；第二，文化教育水平。無論是生育率、多孩率，還是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，兩者呈相反關系。造成城鄉生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及農、林、牧、漁業婦女文盲、半文盲多，這“三多”已成為鄉村生育水平高于城鎮的又一個重要因素。第三，職業與勞動性質。勞動性質與文化程度有一定關聯。腦力勞動者一般具有較高的文化水平，生育率低；體力勞動者，尤其是從事農、林、牧、漁業的勞動者，文化程度較低，這一因素與經濟和其它社會因素共同的影響，使他們的生育率較高。職業的差別在很大程度上也影響了生育率的高低，農、林、牧、漁業婦女的生育率高于其它職業婦女生育率的2－3倍。而城市化建設有利于提高文化素質，減少農業人口，降低生育率。此外，計劃生育的作用在于引導和加速生育水平的下降，而由于城市社會經濟較發展，文化教育程度高，計劃生育政策的推行較容易，能夠嚴格控制人口數量的增長速度，人口的減少又可減少對耕地的占用。
2.城市化建設有利于集約化利用土地，從而擴大耕地面積
如何做到城市化建設與保護耕地兩不誤，實現耕地總量動態平衡，主要是轉變用地方式，走集約利用土地、節地挖潛的路子。這包括兩個方面，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發展城市化建設，有利于實現粗放用地變為集約用地，并推動建設用地內涵挖潛和集約利用，是既積極而又有效地保護耕地的思路。一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農村人均用地少，土地利用集約度高。我國歷年城市與農村人均居住面積對比見表2。表2顯示，我國歷年城市與農村人均居住面積有逐年增長的趨勢，但農村始終較城市高出2－3倍。1998年城市人口為37942萬，人均居住面積達9.3平方米，而農村人口為86868萬，占總人口69.6％，人均居住面積達23.7平方米。以山西省為例，1996年5個地級市人均占地119平方米，農村人均占地則達192.93平方米。此外，城市規模越大，城市的中心功能越強，人均用地也越少。與小城市相比，要素的投入產出率和主要經濟指標的人均水平也較高。我國不同規模城市各項指標見表3。表3表明，1996年全國城市增至666個，人均用地99平方米，其中，200萬人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200萬人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100萬人的大城市人均用地99平方米，20-50萬人的中等城市人均用地105.3平方米，20萬人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比，產業密度（人均GDP）高，第三產業比重大，另一方面，城市化建設能促使農村剩余勞動力向城市轉移，有利于耕地內部挖潛。農村剩余勞動力向城市轉移，可以空閑出許多宅基地和非農用地，使這些宅基地和非農用地變為耕地，增加耕地數量。如前所述，5億農村人口進城，若農村按人均160平方米計算，可減少占地8萬平方公里，扣除城市建設用地5萬平方公里，則全國可節約3萬平方公里，即4500萬畝；農村勞動力的減少可以使農民統一經營，連片耕作，減少不必要的路和田坎，增加耕地，使農業生產集約經營和規模經營，提高農業勞動生產率和糧食產量，實現農業可持續發展。
表二我國歷年城市與農村人均居住面積對比單位：平方米/人199019911992199319941995199619971998
城市人均居住面積6.76.97.17.57.88.18.58.89.3
農村人均居住面積17.818.518.920.720.22121.722.423.7
表三我國不同規模城市各項指標表
全國666個城市平均超大城市200萬人以上特大城市100-200萬人大城市50-100萬人中等城市50-100萬人小城市20萬人以下
城市個數（個）666112344195393
人口密度（萬人/平方公里）1.011.511.161.010.950.76
人均占地（平方米/人）9966.286.299105.3131.6
人均GDP913815812144551306084006281
第三產業比重（%）37.249.343.838.834.129.2
3.城市化建設有利于水平和人口素質的提高，從而提高土地的集約化利用程度
科技進步的發展推動了經濟的發展，經濟的發展又提高了城市和農村的集約化用地程度，提高土地的生產力和勞動生產率。人口素質的提高有利于生育率的降低，從而減少對耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集約用地，從國外的經驗來看，越是經濟發達國家，城市化程度越高，農業人口越少。而城市化程度比較低的國家則往往是發展家，具有經濟落后，農業人口多，出生率高，人口增長速度快等特點。
城市化的發展使科技與經濟水平不斷提高，推動了農業科技水平的提高和農業現代化的發展。假如我國城市化發展到一定程度，就有足夠的資金和技術，去開墾后備的土地資源和復墾荒蕪的土地，從而增加耕地數量；農業科技的發展使農業先進的技術在農業生產中得到，改變傳統的耕作方式，對農田精耕細作，從而可以提高耕地質量，達到增加糧食產量的目的；反過來農業的發展又保證和促進了城市化發展。
三、我國城市化建設中土地利用存在的問題
在現實的經濟發展中，特別是城市化建設中，并沒有很好地處理好城市化建設與保護耕地這兩方面的關系，存在著在加速城市化建設的同時，忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城市發展的關系中還存在著較為嚴重的問題。
1.城市土地閑置與撂荒
隨著國民的持續快速和基本建設規模的大幅度增長，一些地方出現了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權后，未及時對土地加以利用，或土地利用率未達到規定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態；未經批準已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年，全國開展了非農建設閑置土地清理工作。據國家土地管理局統計，全國共清查出非農建設閑置土地600平方公里，為1994年全國各項建設用地總量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通過清理，已復耕240平方公里，占閑置耕地的88.9％；限期開發建設9000公頃；調整使用2000公頃；收回土地使用權4000公頃。另外，根據國家土地管理局統計，我國因各種人為因素造成的廢棄地累計約為133300平方公里。其中，由于從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產和建設活動廢棄土地約為33300平方公里，其中70％左右為耕地；全國因興修水利、修筑鐵路、公路等建設活動廢棄的土地及坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到50-70％。
2.城市違法用地現象嚴重
1995年，全國有18個省市（自治區、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結合貫徹國家土管理局《關于全面清理非農建設閑置土地的通知》精神，對1992-1994年貫徹執行土地、法規的情況開展了土地執法檢查。據《土地報》報道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個省，1992－1994年共清查出各類土地違法案件32萬宗，違法用地面積達500平方公里，浙、粵、桂3省區違法占用耕地達753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類土地違法案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省，1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達3445公頃。這種大規模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠遠超出了經濟建設的正常需求和實際可能的開發能力，而且是外延發展、粗放經營、以犧牲大量土地資源為代價的。
3.城市土地利用效率低下
根據1995年城市建設統計年報，全國640個城市建成區19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計劃，這些城市用地潛力達1926－2890平方公里，如按建設部頒布的城市規劃用地指標城市人均用地100平方米，可安排城市人口1926-2890萬，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國現有城市建設用地有很大的內部挖潛改造能力。此外，我國城市建成區平均整體容積率太低，1990年全國455個設市城市建成區平均整體容積率只有0.31。城市用地結構亦不合理，在結構上存在用地比例過大，商業用地比例偏小，道路用地比例過小的。用地結構不合理造成地不能盡其用，土地產出效益差，土地價值不能體現。1991年全國城市土地平均工業產值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規模而差別大，20-50萬人口城市地均工業產值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬人口以下城市地均工業產值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。
4.鄉鎮布局分散，用地規模過大
1996年全國共有鄉鎮企業單位數2336.33×104個，職工1.35×108人，全國鄉鎮企業集聚在縣鎮的僅占1％，在建制鎮的占7％，其余98％的鄉鎮企業少數在集鎮，絕大多數在村及村以下。由于過度分散，使用地規模至少增加1/3，出現了不注意節約用地，大量圈占農田，削弱農業生產的問題。
5.城市用地增長速度超過人口增長
隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，這是符合經濟發展的。但是，在符合客觀規律的前提下，盲目擴大占地規模，把城市的合理發展不適當地變成亂占耕地，應予以糾正。1986-1995年，我國城市數量由321個增加到640個，增長近1倍，城市人口和城市非農業人口分別增長65.1％和51.6％，城市用地面積和建成區面積分別增長42.5％和90.2％，建成區平均每年擴大1015平方公里。城市越小，人均建設用地越多，小城市（20萬以下）分別為特大城市（100萬人以上）和大城市（50-100萬人）的1.91倍和1.62倍。
四、發展城市化建設，保護耕地應采取的措施
針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅，保護耕地是我國一個基本國策，必須制定相應的政策和采取有效措施，既加快城市化進程，又切實保護耕地。建議采取以下措施。
1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標體系
通過供地機制的變革與創新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進而推動建設用地內涵挖潛和集約利用。通過調查，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系，在指標體系中體現城市人均用地標準、城市容積率、城市土地產出效益等。使所建指標體系，既有利于城市化建設，又有利于集約利用土地，既達到發展建設的目的，又起到最大限度地節約用地的作用，緩解建設用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協調和統一。
2.做好城市土地利用規劃
土地利用總體規劃是國家調控土地的基本手段，通過土地利用現狀和土地潛力，地預測未來土地需求，調整各類用地結構和數量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調控土地的目的。城市規劃是根據城市經濟、發展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態的總體設計，并通過城市土地利用規劃來落實。必須將城市規劃與土地利用總體規劃銜接起來，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針，實現可持續發展戰略。
3.控制鄉鎮企業的發展，避免鄉鎮企業占用過多的耕地
由于城市化的發展，人、財、物等資源必然流向城市，通過城市基礎設施、資金、技術以及服務等便利條件引導分散的鄉鎮企業向城市集中，可以避免鄉鎮企業遍地開花，占用過多的耕地，達到節省建設用地，減少環境污染的目的。
4.挖掘城市存量土地的潛力
城市的發展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發展水平，更多地通過實施舊城改造，確定以內涵為主的城市發展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎設施建設，提高土地容積率、產出率，增加城區容量；搞好城市規劃工作，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調整區域城市結構、城市用地結構和用地布局，考慮城市、集鎮相互協作、取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。把粗放型土地利用方式轉變為集約化經營土地。為實現耕地總量動態平衡目標服務。
5.根據具體情況，改革現有有關不利城市化發展和土地集約利用的制度和政策
制定出一系列發展城市化建設的政策，改革現有有關制度和政策，以利于技術、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農業生產，脫離農村，在城市做工、經商、經營企業，并成為自已和家庭的生活來源；長期居住城市并有自己住房，或有能力長期租住房屋的農村居民，應該改變戶籍關系，變農村戶口為城市戶口，享有同其他城市居民同等待遇。對于已經獲城市戶口的原農村居民，不再作為農村居民，也不再作為農村集體經濟組織的成員，并收回分配的責任田或口糧田。同其他城市居民一樣，脫離同土地，特別同耕地的直接聯系等。
6.依靠法律、法規制止城市化發展過程中出現的對耕地保護不利的方面
對于城市化發展中對耕地保護不利的方面，必須依靠，法律、法規，嚴格審批手續，采取經濟、法律和行政手段，保證城市化的健康發展，對重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止，防止借城市化發展理由使耕地資源大量流失。
總之，城市化建設對減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效，我們應進行深入的調查和研究，搞清城市化建設（規模、速度）、耕地、經濟承載力、人口等之間的關系。一方面從節約利用耕地角度制定城市規劃和發展城市化建設的措施和政策，探索城市化的發展途徑，不斷挖掘城市土地的潛力；另一方面建立有利于城市化建設的土地管理體制。
城市化道路也是社會發展的必然趨勢。城市化發展同社會生產力存在著必然的、本質的聯系，這種聯系在任何社會制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發展過程就證明了這一點。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經濟結構的化，也衡量了國家的經濟發展和經濟實力。當然城市化建設盡管占用一部分耕地，但遠遠低于限制城市化的發展所帶來的人口增長及農村人口非農業占用耕的數量。因此，為了實現確保耕地總量動態平衡，必須發展城市化建設。但在發展城市化進程中，要處理好保護耕地的問題。
1.中國統計年鑒，1999
2.中國城市統計年鑒，1997
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4.劉岳等編：國人口分析與區域特征》，海洋出版社，1996
