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第1篇

關(guān)鍵詞：復(fù)墾條例；損毀土地；原則與責(zé)任

《土地復(fù)墾條例》已于2011年2月22日國(guó)務(wù)院第145次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，并于中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院第592號(hào)令公布，自2011年3月5日期實(shí)施。《土地復(fù)墾條例》共7章44條。《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）明確了土地復(fù)墾的內(nèi)涵、原則、責(zé)任、驗(yàn)收、激勵(lì)措施、法律責(zé)任及其現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地復(fù)墾的內(nèi)涵

《條例》所稱的土地復(fù)墾，是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整理措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。土地復(fù)墾依據(jù)其損毀原因，可分為兩種類型：一是由于生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地的復(fù)墾。如露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘損毀的土地、地下采礦等造成地表塌陷的土地、堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地、能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)臨時(shí)占用損毀的土地進(jìn)行復(fù)墾。二是由于歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾，這種類型比較復(fù)雜，既有現(xiàn)時(shí)的，也有時(shí)間久遠(yuǎn)的歷史問(wèn)題，既有人為因素，也有自然因素造成的。

二、土地復(fù)墾的原則

為了便利、規(guī)范土地復(fù)墾工作，落實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，必須堅(jiān)持必要的基本原則：

第一，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，因地制宜，綜合治理的原則。土地復(fù)墾是一項(xiàng)復(fù)雜的涉及面廣的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)各個(gè)方面，關(guān)系到生態(tài)環(huán)境、目前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等一系列問(wèn)題，因此，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制定科學(xué)的規(guī)劃方案，這個(gè)規(guī)劃方案必須體現(xiàn)因地制宜、綜合治理的理念，體現(xiàn)它的綜合性與整體性。

第二，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性與合理性原則。土地復(fù)墾應(yīng)貫徹經(jīng)濟(jì)可行性和合理性原則。土地復(fù)墾方案中，首先應(yīng)對(duì)復(fù)墾方案的可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)土地復(fù)墾工程投資估（概）算，土地復(fù)墾經(jīng)費(fèi)的安排等進(jìn)行論證，復(fù)墾后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算，分析土地復(fù)墾工程的經(jīng)濟(jì)可行性和合理性。

第三，堅(jiān)持“誰(shuí)損毀、誰(shuí)復(fù)墾”的原則。生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照“誰(shuí)損毀、誰(shuí)復(fù)墾”的原則辦事，也就是說(shuō)，由生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人（以下稱土地復(fù)墾義務(wù)人），負(fù)責(zé)復(fù)墾，這是土地?fù)p毀者應(yīng)盡的義務(wù)。由于歷史原因無(wú)法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的，或由于自然災(zāi)害損毀的土地，由縣以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。

第四，堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則。由于歷史遺留損毀的土地和自然災(zāi)害損毀的土地，由社會(huì)投資的，我們堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則。土地權(quán)利人明確的，可以采取扶持、優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)土地權(quán)利人自行復(fù)墾，如果是由縣以上人民政府投資復(fù)墾的，復(fù)墾后的權(quán)益歸相應(yīng)投資的人民政府。

第五，堅(jiān)持復(fù)墾后的土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)的原則。《條例》第4條明文規(guī)定，“復(fù)墾后的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)”，第16條指出，禁止將重金屬污染物或其他有毒有害物質(zhì)用作回填或者充填材料。受到金屬污染物或其他有毒有害物質(zhì)污染的土地復(fù)墾后，達(dá)不到國(guó)家有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，不能用于種植食用農(nóng)作物。

三、實(shí)施《土地復(fù)墾條例》的現(xiàn)實(shí)意義

第一，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地資源的法制管理。《土地復(fù)墾條例》是依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》制定的法規(guī)性文件，《條例》第6章是法律責(zé)任，共8條，規(guī)定了土地復(fù)墾實(shí)施的具體法規(guī)，明確規(guī)定了依法給予處分（罰款等），構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。可以說(shuō)，《條例》是《中華人民共和國(guó)土地管理法》的補(bǔ)充和延伸，提高了土地法制管理的有效性。

第二，有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)。由于生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)毀損土地與自然災(zāi)害損毀土地未能及時(shí)復(fù)墾，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，《條例》的實(shí)施促進(jìn)損毀土地的復(fù)墾，有利于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與建設(shè)，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)損毀土地程度也會(huì)有所減輕，從《條例》對(duì)復(fù)墾義務(wù)人的規(guī)定，有利于約束人們生產(chǎn)建設(shè)損毀土地的行為，有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)。

第三，有利于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。社會(huì)主義新農(nóng)村應(yīng)該是生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村，《條例》的實(shí)施有利于社會(huì)主義新農(nóng)村目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，特別是生態(tài)文明建設(shè)有直接影響，《土地復(fù)墾條例》的實(shí)施，有利于實(shí)現(xiàn)天人合一，人與自然和諧發(fā)展，有利于建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

第四，有利于增加耕地資源，確保18億畝耕地紅線。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施投入增加，鐵路、公路等發(fā)展迅速，占地較多，人地矛盾凸顯，據(jù)有關(guān)報(bào)道，1996年-2000年，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等非農(nóng)建設(shè)占用導(dǎo)致耕地減少1.25億畝。正常年景下，每年要征用農(nóng)民土地約280萬(wàn)畝，2009年，因金融危機(jī)擴(kuò)大建設(shè)投資規(guī)模，征用農(nóng)民土地達(dá)到315萬(wàn)畝、占建設(shè)用地面積的70%。我國(guó)現(xiàn)有耕地18.26億畝，離18億畝的警戒線只有2600萬(wàn)畝，公告顯示，2011年全國(guó)住房用地計(jì)劃共用21.8萬(wàn)公頃（即327萬(wàn)畝），其中保障性安居工程用地和中小套型商品房用地17.13萬(wàn)公頃（256.95萬(wàn)畝）。這樣，不足10年，就會(huì)突破18億畝紅線。所以，土地復(fù)墾增加耕地面積，有利于確保18億畝耕地不被突破。

參考文獻(xiàn)：

1、中華人民共和國(guó)土地管理法[S].

2、《土地復(fù)墾條例》中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令[Z].2011-03-05.

第2篇

關(guān)鍵詞：土地復(fù)墾；法律法規(guī)；土地復(fù)墾條例；新變化

土地復(fù)墾是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，生產(chǎn)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境破壞的必然產(chǎn)物。它涉及生態(tài)、環(huán)境、法學(xué)等多門(mén)學(xué)科，而且土地復(fù)墾的過(guò)程也是恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程[1]。由于土地復(fù)墾工作的綜合性特點(diǎn)，復(fù)墾過(guò)程需要多方向同時(shí)治理，以達(dá)到綜合治理的效果。因此建立健全的土地復(fù)墾法律法規(guī)制度體系顯得尤為重要。20世紀(jì)70年代后期，世界各國(guó)相繼制定了專門(mén)的土地復(fù)墾法律法規(guī)和政策，對(duì)土地復(fù)墾規(guī)劃內(nèi)容、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾資金來(lái)源、各政府部門(mén)的職責(zé)及復(fù)墾技術(shù)作了詳細(xì)的規(guī)劃[2]。由于其完整的規(guī)劃體系及嚴(yán)格的執(zhí)行制度使得大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家土地復(fù)墾率達(dá)到50%～80%左右[3]。我國(guó)土地復(fù)墾工作起步相對(duì)較晚，為了加強(qiáng)土地復(fù)墾工作的開(kāi)展，國(guó)務(wù)院于1988年制定了《土地復(fù)墾規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），由于相關(guān)規(guī)定的不健全，使得我國(guó)平均土地復(fù)墾率低于20%，有的地方甚至不足10%，這些都與我國(guó)“建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)”的目標(biāo)相背離。

1 我國(guó)《土地復(fù)墾條例》新的變化

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)占用耕地需求不斷增大，然而實(shí)踐過(guò)程中經(jīng)濟(jì)建設(shè)損毀和環(huán)境破壞土地嚴(yán)重，為了使土地復(fù)墾工作順利進(jìn)行必須加大資金投入、明確復(fù)墾義務(wù)人和加強(qiáng)公眾參與力度，于是原有的《土地復(fù)墾規(guī)定》必須加以修改[4]。經(jīng)過(guò)多年的論證分析，2011年3月5日，正式頒布實(shí)施了《土地復(fù)墾條例》，遵循原《規(guī)定》合理部分的同時(shí)，修改和增加了相應(yīng)的條例，使其更能夠符合現(xiàn)今中國(guó)的土地發(fā)展?fàn)顩r，并在2012年12月11日國(guó)土資源部第4次部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，明確了詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。首先對(duì)《土地復(fù)墾條例》新的變化作如下總結(jié)：

1.1 定義的變更 《土地復(fù)墾條例》第2條對(duì)土地復(fù)墾的概念進(jìn)行了重新的定義：本條例所稱土地復(fù)墾，是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地以及自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)或者恢復(fù)生態(tài)的活動(dòng)[5]。相對(duì)與《規(guī)定》中的定義而言，增加了歷史遺留地和自然災(zāi)害損毀地的整治，同時(shí)要達(dá)到恢復(fù)土地的生態(tài)活動(dòng)能力的目標(biāo)。增加了復(fù)墾土地的類型，擴(kuò)大了復(fù)墾土地的面積，由簡(jiǎn)單的強(qiáng)調(diào)破壞土地的恢復(fù)上升到生態(tài)修復(fù)，在原有的經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上增加了土地復(fù)墾工作的社會(huì)效益和生態(tài)效益。增加土地復(fù)墾范圍的同時(shí)提升了復(fù)墾的宗旨。

1.2 強(qiáng)化了土地復(fù)墾責(zé)任主體 《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，按照“誰(shuí)損毀、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，生產(chǎn)建設(shè)損毀土地的土地復(fù)墾義務(wù)責(zé)任人由造成破壞的單位或者個(gè)人承擔(dān)。同時(shí)復(fù)墾義務(wù)人需要按照相關(guān)規(guī)定編制土地復(fù)墾方案，落實(shí)復(fù)墾費(fèi)用、實(shí)施土地復(fù)墾工程和投資預(yù)算、報(bào)告有關(guān)情況，并對(duì)不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的單位和個(gè)人給于處罰，同時(shí)對(duì)在土地復(fù)墾工作做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上人民政府給于表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)。《條例》中對(duì)歷史遺留廢棄地和自然災(zāi)害毀損地能夠復(fù)墾的，首次提出了由縣級(jí)以上地方人民政府組織復(fù)墾，有效明確了這部分損毀土地的責(zé)任主體。

1.3 加強(qiáng)了土地復(fù)墾監(jiān)督管理體制 《土地復(fù)墾條例》把土地復(fù)墾方案作為申請(qǐng)工礦用地或建設(shè)用的必要程序，同時(shí)也是監(jiān)督復(fù)墾義務(wù)人履行復(fù)墾義務(wù)的重要依據(jù)和手段。規(guī)定中指出，在申請(qǐng)建設(shè)用地等使用權(quán)前必須編制土地復(fù)墾方案，未按要求編制土地復(fù)墾方案或者方案不符合要求時(shí)，不得頒發(fā)采礦用地許可證或不得批準(zhǔn)建設(shè)用地。對(duì)于土地復(fù)墾工程建設(shè)費(fèi)用應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)土地復(fù)墾資金，并將其列入建設(shè)項(xiàng)目總投資，資金的使用要按照土地復(fù)墾方案規(guī)劃中提取。同時(shí)相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)督促?gòu)?fù)墾目標(biāo)在規(guī)定的時(shí)間保質(zhì)保量的完成，如土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或者復(fù)墾質(zhì)量不達(dá)標(biāo)經(jīng)整改仍不符合要求的，應(yīng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由國(guó)土資源主管部門(mén)代為組織復(fù)墾。使監(jiān)督管理部門(mén)起到應(yīng)有的作用。

1.4 支持土地復(fù)墾科研創(chuàng)新，明確法律責(zé)任 國(guó)家鼓勵(lì)并且支持與土地復(fù)墾相關(guān)的科學(xué)研究和技術(shù)推廣，特別是對(duì)于歷史遺留和自然損毀地，其土地復(fù)墾義務(wù)人不明確，應(yīng)按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)利益主體投資和政府的資金投入等多種籌集資金的渠道。這樣既落實(shí)了土地復(fù)墾義務(wù)，又激勵(lì)了社會(huì)投資主體及地方政府的參與，同時(shí)使土地權(quán)利人獲取應(yīng)有的利益。《條例》中首次規(guī)定了國(guó)家監(jiān)管人員不履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)不按規(guī)定編制土地復(fù)墾方案、繳納復(fù)墾費(fèi)用、非法使用復(fù)墾資金等根據(jù)情況不同給予不同形式的懲罰，重者追究刑事責(zé)任。

2 《土地復(fù)墾條例》存在的不足

通過(guò)以上分析可知，現(xiàn)《條例》相對(duì)以前的《法規(guī)》，從基本概念到資金管理形式、公眾參與的鼓勵(lì)方式、政府的監(jiān)督機(jī)制及相關(guān)的法律責(zé)任上都更有針對(duì)性、更全面完善。這對(duì)于現(xiàn)今我國(guó)土地復(fù)墾現(xiàn)狀有很大的作用，對(duì)相關(guān)法律體系的完善更加明確，為了保證土地復(fù)墾的有效實(shí)施所頒布的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》也明確細(xì)化了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地和歷史遺留地與自然災(zāi)害損毀地的土地復(fù)墾方案的目標(biāo)、任務(wù)、生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)遵循的原則、土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容、復(fù)墾驗(yàn)收原則、土地復(fù)墾激勵(lì)措施及監(jiān)督管理辦法等。對(duì)于落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策提供了有效的依據(jù)和重要的指導(dǎo)。但是相對(duì)我國(guó)土地復(fù)墾工作的復(fù)雜、長(zhǎng)期性，《條例》并未從根本上改變我國(guó)土地復(fù)墾法律體系的現(xiàn)狀，現(xiàn)存的很多實(shí)際問(wèn)題也需要解決。

2.1 我國(guó)土地復(fù)墾法律體系不完善 雖然現(xiàn)行的很多法律法規(guī)中都相應(yīng)的對(duì)土地復(fù)墾有初步的定義，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》的第四十一條、四十二條、七十四條和七十五條規(guī)定對(duì)破壞土地應(yīng)進(jìn)行復(fù)墾，對(duì)不履行義務(wù)者給于處罰；《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》的第十八條、二十八條、四十一條和四十四條作出了同上類似的規(guī)定；《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的第十七條和三十一條對(duì)采礦權(quán)人應(yīng)履行的義務(wù)作出了詳細(xì)描述；《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)草原法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)煤炭法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》對(duì)損毀的土地資源的恢復(fù)、治理辦法、資金籌措方式等都有不同形式的規(guī)定；還有比較廣泛的地方性規(guī)章或規(guī)定都為土地復(fù)墾工作提供了相應(yīng)的依據(jù)。但是，在這么多不同形式的法規(guī)中，除《土地復(fù)墾條例》比較全局性的針對(duì)土地復(fù)墾項(xiàng)目制定外，并沒(méi)有專門(mén)的土地復(fù)墾法律，不同的損毀土地復(fù)墾只是零星的出現(xiàn)在其他相關(guān)的法律、法規(guī)中。這些法規(guī)對(duì)土地復(fù)墾的規(guī)定相對(duì)比較簡(jiǎn)單，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的增大，用地需求的緊缺，使得現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)不能在較高層次解決土地復(fù)墾問(wèn)題。地方性的規(guī)章沒(méi)有深入實(shí)踐，未能依據(jù)不同地區(qū)地質(zhì)、地形條件、采礦用地規(guī)模等出臺(tái)相應(yīng)的復(fù)墾規(guī)章。這些都說(shuō)明我國(guó)土地復(fù)墾法律體系的不完善性。

2.2 專門(mén)的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)缺乏 土地復(fù)墾是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，因此需要有專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行此項(xiàng)工作，但我國(guó)到目前為止并未設(shè)置此類型的專業(yè)機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作基本都是由國(guó)土資源管理機(jī)關(guān)的耕地保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)。由于土地復(fù)墾涉及的學(xué)科較多、領(lǐng)域比較廣，使得單一部門(mén)開(kāi)展工作時(shí)相對(duì)比較困難，一是缺乏專業(yè)性和技術(shù)指導(dǎo)，二是與其他相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制較弱，最終導(dǎo)致土地復(fù)墾工作開(kāi)展存在一定的滯后性和低效性。

2.3 土地復(fù)墾法規(guī)缺乏針對(duì)性 我國(guó)土地面積較大，地形比較復(fù)雜。而政府并未針對(duì)不同地區(qū)出臺(tái)不同性質(zhì)的土地復(fù)墾法規(guī)，如西北地區(qū)水資源短缺，氣候惡劣；礦山開(kāi)采地區(qū)荒漠化嚴(yán)重，存在一定的地質(zhì)災(zāi)害等，這些都沒(méi)有很好的土地復(fù)墾技術(shù)支持，這與我國(guó)在土地復(fù)墾科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新方面的不足有關(guān)，這些都使現(xiàn)存的土地復(fù)墾法律法規(guī)顯得很“脆弱”。

2.4 公眾參與形式缺乏多樣性 雖然《土地復(fù)墾條例》中規(guī)定了鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與，但是具體的參與形式、程序并未明確規(guī)定，使得公眾并未參與決策過(guò)程、參與功能并不明顯，缺乏群眾基礎(chǔ)。

3 結(jié)束語(yǔ)

面對(duì)目前我國(guó)嚴(yán)重的人地矛盾問(wèn)題的嚴(yán)重性，土地復(fù)墾是解決用地不足的有效手段，同時(shí)對(duì)保護(hù)土地也有很大的促進(jìn)作用，因此建立健全的土地復(fù)墾法律、法規(guī)體系，加大土地復(fù)墾工作的資金投入，研究先進(jìn)的復(fù)墾技術(shù)，加強(qiáng)政府的管理機(jī)制，鼓勵(lì)公眾的參與力度變得尤為重要。

近年來(lái)，雖然我國(guó)已形成一些比較成熟的復(fù)墾方法和技術(shù)，但由于土地復(fù)墾工作起步相對(duì)較晚，各項(xiàng)管理機(jī)制、法律法規(guī)不健全，并且待復(fù)墾面積大，復(fù)墾資金投入不足，加之公眾認(rèn)識(shí)度不高，使得土地復(fù)墾率一直較低。為了緩解這種矛盾，近兩年國(guó)土資源部和地方政府不斷補(bǔ)充和完善土地復(fù)墾的政策法規(guī)，但由于損毀土地類型較復(fù)雜，歷史遺留問(wèn)題較多，并且復(fù)墾技術(shù)理論研究又落后于實(shí)踐工作，至今仍然未形成一套完整、適合的土地復(fù)墾體系來(lái)指導(dǎo)土地復(fù)墾工作。要健全科學(xué)使用的土地復(fù)墾法律、法規(guī)。就要適應(yīng)土地復(fù)墾工作范疇的擴(kuò)展和工作要求的提高，加強(qiáng)管理技術(shù)體系，優(yōu)化和補(bǔ)充復(fù)墾技術(shù)研究，加大公眾參與力度，完善資金來(lái)源與使用程序，細(xì)化不同區(qū)域不同類型的復(fù)墾方法，投入土地復(fù)墾工作科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新。只有這樣才能有效的改善我國(guó)土地復(fù)墾的現(xiàn)狀。

參考文獻(xiàn)

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第3篇

背景資料：

隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，石油天然氣需求急劇上升。管道運(yùn)輸作為石油天然氣主要輸送方式，承擔(dān)了浙江省60%的石油和99%的天然氣的運(yùn)輸，且將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。我省管道建設(shè)起步較晚，目前已建石油天然氣管道2814公里，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)7100公里，屆時(shí)平均每平方公里土地上將建有70米管道（不含城市燃?xì)猓?/p>

隨著管道建設(shè)的快速推進(jìn)，新建和已建管道存在的問(wèn)題也日益凸顯，管道建設(shè)及其安全保護(hù)已成為關(guān)系到人民正常生產(chǎn)、生活的重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生問(wèn)題。為了進(jìn)一步規(guī)范我省管道建設(shè)和保護(hù)工作，維護(hù)社會(huì)公共安全和能源安全， 2014年7月31日，浙江省十二屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)了《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)條例》，條例將于2014年10月1日起施行。條例將安全第一的理念貫穿始終，同時(shí)突出了對(duì)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人等權(quán)利人利益的保護(hù)。

把好建設(shè)“源頭關(guān)”

近年來(lái)，管道安全事故屢屢發(fā)生，其中影響較大的有以下兩起：2013年11月22日，青島市黃島區(qū)一處中石化輸油管線破裂，原油泄漏，并在8個(gè)多小時(shí)后發(fā)生爆燃，造成62人遇難，136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元；2014年6月30日，大連市金州新區(qū)一條中石油輸油主管線因第三方施工造成爆裂，原油大面積泄漏，引起至少3處大火，并伴隨著爆炸。

這些慘痛的事故引發(fā)了國(guó)人的強(qiáng)烈關(guān)注，在痛心背后，是人們對(duì)管道安全的擔(dān)憂。國(guó)務(wù)院對(duì)青島11.?22事故的調(diào)查報(bào)告指出，除現(xiàn)場(chǎng)處置人員違規(guī)操作直接導(dǎo)致爆炸發(fā)生外，規(guī)劃建設(shè)混亂、隱患排查整治不徹底、應(yīng)急處置不力等都是重要原因。也就是說(shuō)，這起看似偶然的事故其實(shí)從規(guī)劃建設(shè)，到日常維護(hù)、隱患排查，直至應(yīng)急處置各個(gè)環(huán)節(jié)都蘊(yùn)藏著必然。這些管道事故對(duì)浙江管道建設(shè)和保護(hù)發(fā)出了警告，促使我們以更為積極、審慎的態(tài)度對(duì)待管道建設(shè)和保護(hù)問(wèn)題，防止此類悲劇發(fā)生。本條例在各管道建設(shè)和保護(hù)各環(huán)節(jié)充分吸取了相關(guān)事故教訓(xùn)。

凡事預(yù)則立。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，條例對(duì)管道發(fā)展和布局規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接、管道企業(yè)管道建設(shè)選線方案的編制、審核備案等作了具體規(guī)定，最大限度保證規(guī)劃的科學(xué)性、安全性，避免在規(guī)劃階段埋下安全隱患。

而在建設(shè)環(huán)節(jié)，條例始終遵循“繃緊安全之弦，排除安全隱患”的立法思路。據(jù)悉，條例對(duì)管道建設(shè)工程質(zhì)量、管道安全保護(hù)設(shè)施與主體工程的“三同時(shí)”、管道建設(shè)使用產(chǎn)品的質(zhì)量等作了規(guī)定，對(duì)管道保護(hù)專項(xiàng)驗(yàn)收的主體和內(nèi)容進(jìn)行了明確，并規(guī)定管道未經(jīng)竣工驗(yàn)收或者竣工驗(yàn)收不合格的，不得正式交付使用；同時(shí)，條例還對(duì)特殊情況下管道建設(shè)的防護(hù)改線及其方案評(píng)審論證、管道需要設(shè)置警示牌的特殊區(qū)域等作了規(guī)定，力爭(zhēng)在建設(shè)階段保障施工質(zhì)量，排除安全隱患。

套上監(jiān)管“緊箍咒”

從各類安全事故案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)，安全監(jiān)督的漏洞和運(yùn)行保護(hù)的松動(dòng)往往是“第一事故原因”。對(duì)此，條例將管道企業(yè)規(guī)定為管道保護(hù)第一責(zé)任人，對(duì)其管道保護(hù)人員和技術(shù)裝配配備、崗位安全責(zé)任制、經(jīng)費(fèi)投入、巡線制度、重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)域等作了明確，對(duì)其排除或報(bào)告外部安全隱患的義務(wù)、其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的信息溝通機(jī)制作了規(guī)定，確保管道企業(yè)履行好管道保護(hù)的主體責(zé)任。同時(shí)，對(duì)主管部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)作了詳盡的規(guī)定，明確了相關(guān)主管部門(mén)對(duì)危害管道安全或者建設(shè)行為負(fù)有的查處職責(zé)，對(duì)外部安全隱患的及時(shí)協(xié)調(diào)排除或報(bào)請(qǐng)政府排除的職責(zé)，對(duì)相關(guān)可能危及管道安全的施工作業(yè)的組織協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)等職責(zé)。

此外，條例對(duì)其他主體影響管道安全的行為也作了限制：對(duì)其他施工單位進(jìn)行可能危及管道安全施工的，要求其向有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)；對(duì)危害管道安全或者建設(shè)的禁止作了較為詳盡的列舉。同時(shí)，條例鼓勵(lì)社會(huì)主體對(duì)危害管道安全或者建設(shè)的違法行為舉報(bào)，并規(guī)定相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)。

事故應(yīng)對(duì)方面，條例吸取歷次管道事故教訓(xùn)，注重未雨綢繆，在專門(mén)設(shè)置的“應(yīng)急預(yù)案”一章中，對(duì)管道應(yīng)急預(yù)案的編制及其與政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)急預(yù)案的銜接、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急裝備配備以及應(yīng)急救援演練作了強(qiáng)調(diào)；同時(shí)，對(duì)管道事故發(fā)生后政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取的封閉、隔離、疏散、撤離和環(huán)境治理等措施作出規(guī)定，并對(duì)單位和個(gè)人的報(bào)警義務(wù)以及其他單位和個(gè)人的協(xié)助、配合義務(wù)作出規(guī)定。

確保用地補(bǔ)償合理到位

管道建設(shè)中，埋設(shè)管道對(duì)土地用途有一定限制和影響，管道埋設(shè)后的土地復(fù)墾質(zhì)量也直接關(guān)系到土地使用效益。調(diào)研中，各地各方面普遍反映，管道建設(shè)在用地補(bǔ)償、土地復(fù)墾等方面問(wèn)題較為突出，如，臨時(shí)用地合同簽訂主體、簽訂內(nèi)容不規(guī)范，用地補(bǔ)償內(nèi)容不全面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，權(quán)利人知情權(quán)得不到保障，補(bǔ)償款遭截留或者挪用現(xiàn)象較為突出，管道建設(shè)完成后管道企業(yè)復(fù)墾義務(wù)履行不到位、復(fù)墾質(zhì)量不合格等。為切實(shí)保護(hù)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益，條例作了一系列規(guī)定。

關(guān)于臨時(shí)用地的補(bǔ)償問(wèn)題，條例予以了明確，規(guī)定臨時(shí)用地合同應(yīng)當(dāng)對(duì)臨時(shí)占用土地補(bǔ)償，拆除、搬遷建筑物造成損失的補(bǔ)償，采伐、遷移地上種植物、養(yǎng)殖物造成損失的補(bǔ)償，改變種植、養(yǎng)殖方式造成損失的補(bǔ)償以及臨時(shí)用地期限、土地復(fù)墾質(zhì)量要求等事項(xiàng)作出約定。

在臨時(shí)用地合同訂立過(guò)程中，為保障土地權(quán)利人享有充分的知情權(quán)，對(duì)此，條例要求管道企業(yè)在簽訂臨時(shí)用地合同前，將合同內(nèi)容向土地使用權(quán)人、物的所有權(quán)人公示，并將管道埋設(shè)對(duì)權(quán)利行使產(chǎn)生的影響或者限制書(shū)面告知權(quán)利人。

第4篇

一、每天早上提前二十五分鐘正常開(kāi)門(mén)營(yíng)業(yè)。

二、開(kāi)門(mén)時(shí)，必須經(jīng)理或主管、當(dāng)值日人員至少二人以上在場(chǎng)方可開(kāi)門(mén)。

二、(衣服整潔、嚴(yán)禁披頭散發(fā)、留海須齊眉毛，嚴(yán)禁穿高跟鞋、拖鞋、短褲、裙子)，(違反規(guī)定給以經(jīng)濟(jì)處罰10元)，必須提前做好營(yíng)業(yè)時(shí)的準(zhǔn)備，到崗位后應(yīng)認(rèn)真、迅速的上貨、擦貨，拉架，保證商品貨架的整齊，干凈衛(wèi)生和貨架的豐滿，(違反規(guī)定給以經(jīng)濟(jì)處罰5—50元)。

三、上班時(shí)間必須站立規(guī)范，嚴(yán)禁坐、手插口袋、抱肩、靠貨架，(違反規(guī)定給以經(jīng)濟(jì)處罰10元)，嚴(yán)禁在營(yíng)業(yè)場(chǎng)內(nèi)吃東西，嚼口香糖、哼歌、吸煙、聚堆聊天、嘻笑打鬧、看書(shū)看報(bào)，(違反規(guī)定給以經(jīng)濟(jì)處罰5—50元)。

四、文明用語(yǔ)、熱情為顧客服務(wù)，不準(zhǔn)與顧客頂嘴、吵架、不得以貌取人，(違反規(guī)定給以經(jīng)濟(jì)處罰5—50元)。如遇顧客來(lái)店退換貨、質(zhì)量問(wèn)題或其它稅費(fèi)部門(mén)來(lái)店，熱情告之對(duì)方稍等，立即通知主管，若主管不在，可電話聯(lián)系，不允許不報(bào)告主管或經(jīng)理擅自處理來(lái)店顧客退換貨或質(zhì)量問(wèn)題等事情。(違反規(guī)定給以經(jīng)濟(jì)處罰50元/次)。

五、嚴(yán)禁私自倒班，若確需要倒班者應(yīng)提前給經(jīng)理或主管說(shuō)明原因，以便及時(shí)安排、調(diào)整.請(qǐng)事假者，應(yīng)提前一天遞交假條，主管批準(zhǔn)后，方可休假。請(qǐng)假一天(35元/天)，加班一天(35元/天加提成)，曠工(50元/天)。

六、各街區(qū)員工要及時(shí)在各管轄區(qū)內(nèi)巡視，及時(shí)拉架并為顧客導(dǎo)購(gòu)，同時(shí)應(yīng)提防盜竊行為，保證商品安全。

七、凡遇供貨商來(lái)貨(或進(jìn)貨)，必須先核查售價(jià)、進(jìn)價(jià)再訂價(jià)，方可標(biāo)價(jià)，再上架，如若不按規(guī)定標(biāo)價(jià)誰(shuí)標(biāo)錯(cuò)價(jià)由誰(shuí)補(bǔ)齊標(biāo)錯(cuò)差價(jià)。過(guò)期商品及被損商品要及時(shí)下架，如不及時(shí)下架而給超市造成損失者，由區(qū)域負(fù)責(zé)理貨員承擔(dān)一切責(zé)任。

八、服裝、鞋柜組銷(xiāo)售嚴(yán)禁。內(nèi)部營(yíng)業(yè)員收顧客錢(qián)單獨(dú)到收銀臺(tái)為顧客交錢(qián)。必須帶實(shí)物商品協(xié)助顧客到收銀臺(tái)交款。(營(yíng)業(yè)員違反規(guī)定給以10元/次經(jīng)濟(jì)處罰，收銀員違反規(guī)定給以1元/次經(jīng)濟(jì)處罰，嚴(yán)重不按規(guī)定，按當(dāng)次收顧客實(shí)際錢(qián)數(shù)處罰)

九、上班時(shí)間員工不得購(gòu)物，早班員工須在下班時(shí)間購(gòu)物，晚班員工必須在下班前五分鐘購(gòu)物，若未吃(用)完者，必須與當(dāng)日下班時(shí)間帶離超市。帶離超市必須讓主管查看實(shí)物和電腦小票才可下班離開(kāi)超市，(違反規(guī)定給以經(jīng)濟(jì)處罰10元/次)。

十、上班期間，不得干與工作無(wú)關(guān)事情.不準(zhǔn)攜帶手機(jī)，攜帶手機(jī)必須關(guān)機(jī)(違反規(guī)定給以經(jīng)濟(jì)處罰5-50元;如：接、打手機(jī)處以50元/次;私會(huì)親朋友處以5元/次;等等)。

十一、每天上班前10分鐘要簽到，遲到五分鐘處罰5元，遲到半小時(shí)扣除當(dāng)天工資并參加當(dāng)日工作，如不參加工作者視為曠工計(jì)算(50元/天)。

十二、全體員工偷、吃、用行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，給以此商品十倍經(jīng)濟(jì)處罰，情節(jié)嚴(yán)重者，追究其法律責(zé)任.上班期間賣(mài)錯(cuò)商品價(jià)錢(qián)，誰(shuí)出錯(cuò)由誰(shuí)補(bǔ)齊賣(mài)錯(cuò)差價(jià)，少收賣(mài)出商品錢(qián)數(shù)，誰(shuí)出錯(cuò)由誰(shuí)補(bǔ)齊少收錢(qián)數(shù)，可按店內(nèi)規(guī)定最低價(jià)補(bǔ)齊。

十三、損壞任何設(shè)施(打價(jià)槍、條碼稱、等等)、任何商品照價(jià)賠償。

十四、各早班營(yíng)業(yè)員每天上班必須各自負(fù)責(zé)區(qū)域貨架地面及門(mén)外玻璃、門(mén)外地面清掃一遍，各營(yíng)業(yè)員下班后必須把各自負(fù)責(zé)區(qū)域商品整理整齊，門(mén)內(nèi)外清掃干凈并進(jìn)行衛(wèi)生簽到才可簽到下班，(違反規(guī)定給以經(jīng)濟(jì)處罰10元/次)

十五、在工作方面全體員工必須無(wú)條件服從主管的一切安排管理;在紀(jì)律方面嚴(yán)格遵守規(guī)章制度(初次進(jìn)行提醒，嚴(yán)重批評(píng)警告，展教不改報(bào)之經(jīng)理簽單處罰)。

優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)土地權(quán)利人自行復(fù)墾。

第二十四條　國(guó)家對(duì)歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾按項(xiàng)目實(shí)施管理。

縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃和年度土地復(fù)墾資金安排情況確定年度復(fù)墾項(xiàng)目。

第二十五條　政府投資進(jìn)行復(fù)墾的，負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目的國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織編制土地復(fù)墾項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)，明確復(fù)墾項(xiàng)目的位置、面積、目標(biāo)任務(wù)、工程規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施進(jìn)度及完成期限等。

土地權(quán)利人自行復(fù)墾或者社會(huì)投資進(jìn)行復(fù)墾的，土地權(quán)利人或者投資單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)組織編制土地復(fù)墾項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)，并報(bào)負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目的國(guó)土資源主管部門(mén)審查同意后實(shí)施。

第二十六條　政府投資進(jìn)行復(fù)墾的，有關(guān)國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)的規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式確定土地復(fù)墾項(xiàng)目的施工單位。

土地權(quán)利人自行復(fù)墾或者社會(huì)投資進(jìn)行復(fù)墾的，土地復(fù)墾項(xiàng)目的施工單位由土地權(quán)利人或者投資單位、個(gè)人依法自行確定。

第二十七條　土地復(fù)墾項(xiàng)目的施工單位應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)進(jìn)行復(fù)墾。

負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目的國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)健全項(xiàng)目管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施中的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。

第四章　土地復(fù)墾驗(yàn)收

第二十八條　土地復(fù)墾義務(wù)人按照土地復(fù)墾方案的要求完成土地復(fù)墾任務(wù)后，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)的規(guī)定向所在地縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)申請(qǐng)驗(yàn)收，接到申請(qǐng)的國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收。

進(jìn)行土地復(fù)墾驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，查驗(yàn)復(fù)墾后的土地是否符合土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)以及土地復(fù)墾方案的要求，核實(shí)復(fù)墾后的土地類型、面積和質(zhì)量等情況，并將初步驗(yàn)收結(jié)果公告，聽(tīng)取相關(guān)權(quán)利人的意見(jiàn)。相關(guān)權(quán)利人對(duì)土地復(fù)墾完成情況提出異議的，國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步核查，并將核查情況向相關(guān)權(quán)利人反饋;情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)向土地復(fù)墾義務(wù)人提出整改意見(jiàn)。

第二十九條　負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收的國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)在接到土地復(fù)墾驗(yàn)收申請(qǐng)之日起60個(gè)工作日內(nèi)完成驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收合格的，向土地復(fù)墾義務(wù)人出具驗(yàn)收合格確認(rèn)書(shū);經(jīng)驗(yàn)收不合格的，向土地復(fù)墾義務(wù)人出具書(shū)面整改意見(jiàn)，列明需要整改的事項(xiàng)，由土地復(fù)墾義務(wù)人整改完成后重新申請(qǐng)驗(yàn)收。

第三十條　政府投資的土地復(fù)墾項(xiàng)目竣工后，負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目的國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照本條例第二十八條第二款的規(guī)定進(jìn)行初步驗(yàn)收。初步驗(yàn)收完成后，負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目的國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)的規(guī)定向上級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)申請(qǐng)最終驗(yàn)收。上級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)及時(shí)組織驗(yàn)收。

土地權(quán)利人自行復(fù)墾或者社會(huì)投資進(jìn)行復(fù)墾的土地復(fù)墾項(xiàng)目竣工后，由負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目的國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收。

第三十一條　復(fù)墾為農(nóng)用地的，負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收的國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)在驗(yàn)收合格后的5年內(nèi)對(duì)土地復(fù)墾效果進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，并提出改善土地質(zhì)量的建議和措施。

第五章　土地復(fù)墾激勵(lì)措施

第三十二條　土地復(fù)墾義務(wù)人在規(guī)定的期限內(nèi)將生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復(fù)墾恢復(fù)原狀的，依照國(guó)家有關(guān)稅收法律法規(guī)的規(guī)定退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。

第三十三條　社會(huì)投資復(fù)墾的歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地，屬于無(wú)使用權(quán)人的國(guó)有土地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給投資單位或者個(gè)人長(zhǎng)期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)。

社會(huì)投資復(fù)墾的歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地，屬于農(nóng)民集體所有土地或者有使用權(quán)人的國(guó)有土地的，有關(guān)國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織投資單位或者個(gè)人與土地權(quán)利人簽訂土地復(fù)墾協(xié)議，明確復(fù)墾的目標(biāo)任務(wù)以及復(fù)墾后的土地使用和收益分配。

第三十四條　歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的國(guó)有土地的使用權(quán)人，以及歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人，自行將損毀土地復(fù)墾為耕地的，由縣級(jí)以上地方人民政府給予補(bǔ)貼。

第三十五條　縣級(jí)以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以作為本省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)占用耕地時(shí)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

第六章　法律責(zé)任

第三十六條　負(fù)有土地復(fù)墾監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其工作人員有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分;直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

(一)違反本條例規(guī)定批準(zhǔn)建設(shè)用地或者批準(zhǔn)采礦許可證及采礦許可證的延續(xù)、變更、注銷(xiāo)的;

(二)截留、擠占、挪用土地復(fù)墾費(fèi)的;

(三)在土地復(fù)墾驗(yàn)收中弄虛作假的;

(四)不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)或者對(duì)發(fā)現(xiàn)的違反本條例的行為不依法查處的;

(五)在審查土地復(fù)墾方案、實(shí)施土地復(fù)墾項(xiàng)目、組織土地復(fù)墾驗(yàn)收以及實(shí)施監(jiān)督檢查過(guò)程中，索取、收受他人財(cái)物或者謀取其他利益的;

(六)其他徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守行為。

第三十七條　本條例施行前已經(jīng)辦理建設(shè)用地手續(xù)或者領(lǐng)取采礦許可證，本條例施行后繼續(xù)從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成土地?fù)p毀的土地復(fù)墾義務(wù)人未按照規(guī)定補(bǔ)充編制土地復(fù)墾方案的，由縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正;逾期不改正的，處10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。

第三十八條　土地復(fù)墾義務(wù)人未按照規(guī)定將土地復(fù)墾費(fèi)用列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項(xiàng)目總投資的，由縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正;逾期不改正的，處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款。

第三十九條　土地復(fù)墾義務(wù)人未按照規(guī)定對(duì)擬損毀的耕地、林地、牧草地進(jìn)行表土剝離，由縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正;逾期不改正的，按照應(yīng)當(dāng)進(jìn)行表土剝離的土地面積處每公頃1萬(wàn)元的罰款。

第四十條　土地復(fù)墾義務(wù)人將重金屬污染物或者其他有毒有害物質(zhì)用作回填或者充填材料的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款;逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。

第四十一條　土地復(fù)墾義務(wù)人未按照規(guī)定報(bào)告土地?fù)p毀情況、土地復(fù)墾費(fèi)用使用情況或者土地復(fù)墾工程實(shí)施情況的，由縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正;逾期不改正的，處2萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款。

第四十二條　土地復(fù)墾義務(wù)人依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)而不繳納的，由縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)責(zé)令限期繳納;逾期不繳納的，處應(yīng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)1倍以上2倍以下的罰款，土地復(fù)墾義務(wù)人為礦山企業(yè)的，由頒發(fā)采礦許可證的機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)采礦許可證。

第四十三條　土地復(fù)墾義務(wù)人拒絕、阻礙國(guó)土資源主管部門(mén)監(jiān)督檢查，或者在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假的，由國(guó)土資源主管部門(mén)責(zé)令改正，處2萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款;有關(guān)責(zé)任人員構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法予以治安管理處罰;有關(guān)責(zé)任人員構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

破壞土地復(fù)墾工程、設(shè)施和設(shè)備，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法予以治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第5篇

【關(guān)鍵詞】 采煤塌陷地 治理 研究

一、我國(guó)采煤塌陷總體情況

截至2013年底，我國(guó)共有煤炭礦山約1.5萬(wàn)個(gè)，累計(jì)礦山面積3600萬(wàn)公頃，采煤形成采空區(qū)面積約70萬(wàn)公頃，因采煤塌陷毀損土地約35萬(wàn)公頃。我國(guó)采煤塌陷主要分布在安徽、山東、河南、山西、河北、黑龍江等省的煤炭資源集中開(kāi)采區(qū)平原盆地，采煤塌陷不僅造成耕地破壞，還引發(fā)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞、地下水失衡、道路建筑等基礎(chǔ)設(shè)施毀壞，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，甚至?xí)l(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。

二、采煤塌陷區(qū)治理工作逐步開(kāi)展

自2001年起，國(guó)土資源部、財(cái)政部啟動(dòng)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，在上繳中央財(cái)政的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款中安排專項(xiàng)資金，開(kāi)展全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理。截至2013年，中央財(cái)政投入煤炭礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金72.551億元，共安排煤炭礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目545個(gè)，其中多數(shù)項(xiàng)目治理工作涉及采煤塌陷區(qū)治理，累計(jì)完成采煤塌陷和地裂縫治理4445處，治理面積約16萬(wàn)公頃。通過(guò)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的實(shí)施，消除或減輕了采煤塌陷對(duì)礦區(qū)居民的危害，改善了礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境，提高了土地綜合利用價(jià)值，取得了預(yù)期的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

三、采煤塌陷區(qū)治理存在的問(wèn)題

1、體制機(jī)制不協(xié)調(diào)

（1）尚未建立國(guó)家、部委、省市協(xié)調(diào)統(tǒng)一的專門(mén)機(jī)構(gòu)。采煤塌陷區(qū)治理涉及國(guó)土、能源、財(cái)政、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、建筑等多個(gè)行業(yè)部門(mén)，僅國(guó)土系統(tǒng)就涉及地質(zhì)環(huán)境、耕地保護(hù)等多個(gè)部門(mén)，目前從國(guó)家到地方還沒(méi)有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，影響了采煤塌陷區(qū)治理工作的開(kāi)展。

（2）《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案》和《土地復(fù)墾方案》在內(nèi)容上有較多的重疊。這兩個(gè)方案的編制內(nèi)容雖然各有側(cè)重，但重疊內(nèi)容較多，若在平原礦區(qū)前者基本包括后者，造成重復(fù)和多頭管理，給礦山企業(yè)增加較大負(fù)擔(dān)。

（3）治理實(shí)施的組織模式單一，市場(chǎng)化運(yùn)作不足。政策規(guī)定企業(yè)為實(shí)施主體，但實(shí)際政府組織、實(shí)施較多，企業(yè)實(shí)施較少，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)更少，責(zé)權(quán)利未體現(xiàn)，治理積極性不高，造成國(guó)家、地方政府以及礦山企業(yè)雖然出資較多，農(nóng)民利益暫時(shí)得到保障，但塌陷地治理效果不佳。

2、相關(guān)稅費(fèi)征收存在困難

（1）保證金征收難度大。根據(jù)國(guó)土資源部第44號(hào)令和《土地復(fù)墾條例》及其實(shí)施辦法規(guī)定，礦山企業(yè)既要交納保證金，又要預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用。由于受市場(chǎng)行情的影響，礦山企業(yè)尤其是煤炭企業(yè)效益出現(xiàn)滑坡，部分企業(yè)甚至出現(xiàn)虧損，在此情況下，礦山企業(yè)對(duì)交納保證金出現(xiàn)觀望、抵觸心理，導(dǎo)致保證金征收難度大。

（2）資源壓覆問(wèn)題影響保證金收繳。多數(shù)省份以礦權(quán)面積為主要影響因素征收保證金，由于城市建設(shè)的快速發(fā)展，已經(jīng)壓覆和即將壓覆的煤炭資源大量增加，對(duì)壓覆的礦產(chǎn)資源，礦山企業(yè)既不愿辦理壓覆手續(xù)，變更礦區(qū)范圍，又以不開(kāi)采該部分資源為借口，拒交保證金。

（3）保證金使用有前提條件。煤炭企業(yè)繳納的保證金已達(dá)較高數(shù)額而不能使用，企業(yè)另外出資進(jìn)行塌陷區(qū)治理有困難。根據(jù)國(guó)土資源部44號(hào)令和各省保證金《暫行辦法》規(guī)定，采礦權(quán)人擁有保證金的所有權(quán)，在其放棄治理或已完成治理但驗(yàn)收不達(dá)標(biāo)之前，政府只有保證金的監(jiān)管職責(zé)，不具有直接支配保證金的權(quán)利。由于煤礦企業(yè)生產(chǎn)周期比較長(zhǎng)，一個(gè)采區(qū)地表開(kāi)采穩(wěn)定時(shí)間大約10年，一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)周期一般在30年以上，穩(wěn)沉塌陷區(qū)治理周期長(zhǎng)、繳納的保證金累計(jì)數(shù)額大。因此，部分企業(yè)常常以交納保證金即認(rèn)為完成治理義務(wù)、以不具備治理?xiàng)l件為借口，推脫、延緩開(kāi)展治理任務(wù)，甚至拒絕履行治理義務(wù)。

（4）耕地占用稅暫行條例及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，采煤塌陷地超過(guò)2年未恢復(fù)耕地原狀的，已征稅款不予退還。耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則規(guī)定：因污染、取土、采礦塌陷等損毀耕地的，比照條例第十三條規(guī)定的臨時(shí)占用耕地的情況，由造成損毀的單位或者個(gè)人繳納耕地占用稅。超過(guò)2年未恢復(fù)耕地原狀的，已征稅款不予退還。采煤塌陷地幾乎都做不到2年內(nèi)恢復(fù)耕地，復(fù)墾后很難享受到退稅鼓勵(lì)政策，影響了采煤塌陷地的治理。

3、歷史遺留塌陷地治理難度大

（1）責(zé)任主體明確的塌陷地歷史責(zé)任劃分政策不一致。《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》規(guī)定：《土地復(fù)墾規(guī)定》實(shí)施（1989年1月1日）以前生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地為歷史遺留塌陷地，企業(yè)不承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任。《財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)保總局關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：本通知（2006年2月10日）前的礦山環(huán)境治理問(wèn)題，按企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)的原則治理。

（2）歷史遺留塌陷地治理資金嚴(yán)重不足。歷史遺留塌陷地治理沒(méi)有專項(xiàng)資金，主要依靠國(guó)家、省、市礦山地質(zhì)環(huán)境治理、土地整理復(fù)墾等相關(guān)項(xiàng)目以及部分社會(huì)資金投入治理，治理資金嚴(yán)重不足。

四、建議

1、摸清底數(shù)，分清責(zé)任

（1）對(duì)采煤塌陷地現(xiàn)狀進(jìn)行全面調(diào)查。全面調(diào)查采煤塌陷地的現(xiàn)狀，截止到目前，全國(guó)有多少采煤塌陷地，塌陷的程度如何，每年增加的速度是多少，在土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖上分別是什么地類。在此基礎(chǔ)上，以《財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)保總局關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》前的礦山環(huán)境治理問(wèn)題，按企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)的原則治理。之后形成的采煤塌陷地，由煤礦企業(yè)出資復(fù)墾治理，關(guān)井、閉坑的煤礦遺留的采煤塌陷地，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)復(fù)墾治理。

（2）建立采煤塌陷地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。有地測(cè)機(jī)構(gòu)的煤礦企業(yè)每年底要對(duì)采煤塌陷地的現(xiàn)狀和復(fù)墾治理情況進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，沒(méi)有地測(cè)機(jī)構(gòu)的由縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)組織實(shí)地測(cè)量，圖件和數(shù)據(jù)隨礦山年報(bào)逐級(jí)匯總上報(bào)，以便國(guó)家及時(shí)掌握采煤塌陷地形成和復(fù)墾治理情況。

2、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)

與采煤塌陷地治理相緊密聯(lián)系的部門(mén)有城市建設(shè)、土地、礦產(chǎn)、能源、稅收、財(cái)政、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門(mén)，只有將協(xié)調(diào)工作落到實(shí)處，將各部門(mén)規(guī)劃真正協(xié)調(diào)銜接，才能做到實(shí)現(xiàn)治理舊賬，不欠新賬。

3、成立省級(jí)專門(mén)治理機(jī)構(gòu)

成立省級(jí)的采煤塌陷地治理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保、水利、國(guó)土等部門(mén)，以政府為主導(dǎo)，編制治理規(guī)劃，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，綜合協(xié)調(diào)治理工作，將各部門(mén)的資金統(tǒng)一使用。

4、分類指導(dǎo)

我國(guó)對(duì)煤層的厚度分為三類，0.7至1.5米為薄煤層，1.5至3米為中厚煤層，3米以上為厚煤層。考慮各地地下潛水位的高度不同，相應(yīng)的采煤塌陷地也應(yīng)分為三種類型。開(kāi)采薄煤層形成的塌陷地或塌陷后地面高于潛水位的為輕度塌陷；開(kāi)采中厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以內(nèi)的為中度塌陷；開(kāi)采厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以上的為重度塌陷。對(duì)3種類型的采煤塌陷地的復(fù)墾治理標(biāo)準(zhǔn)要求也應(yīng)區(qū)別。

（1）輕度塌陷區(qū)。地表不積水或局部季節(jié)性積水，復(fù)墾治理以恢復(fù)耕地為主，復(fù)墾治理后的耕地質(zhì)量不能低于塌陷前的質(zhì)量。

（2）中度塌陷區(qū)。部分常年和季節(jié)性積水，通過(guò)復(fù)墾治理可以大部分恢復(fù)成耕地，部分復(fù)墾為精養(yǎng)魚(yú)塘，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、水面養(yǎng)殖。

（3）重度塌陷區(qū)。塌陷地積水深，不適合水面養(yǎng)殖，且因缺乏填充物無(wú)法復(fù)墾成耕地，只能通過(guò)生態(tài)治理手段，營(yíng)造濕地公園或平原水庫(kù)，發(fā)展旅游業(yè)。

5、梳理整合相關(guān)政策

（1）整合煤礦土地復(fù)墾方案和地質(zhì)環(huán)境治理方案。建議將《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案》和《土地復(fù)墾方案》的編制與評(píng)審進(jìn)行整合。既可以實(shí)現(xiàn)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾的有機(jī)統(tǒng)一，又可以為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。從區(qū)域角度規(guī)劃設(shè)計(jì)采煤塌陷地的復(fù)墾治理，才能做到科學(xué)合理、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)模利用、效益最佳，而方案編制范圍要求以礦山為單位編制，并且礦山是方案編制主體，局部利益考慮較多，因此建議增加地方政府組織編制煤田或縣域以上范圍的區(qū)域治理規(guī)劃。礦山企業(yè)編制的方案要符合區(qū)域性治理規(guī)劃。

（2）整合土地復(fù)墾費(fèi)和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。建議將煤礦企業(yè)地質(zhì)環(huán)境保證金和土地復(fù)墾費(fèi)統(tǒng)一起來(lái)，按照《土地復(fù)墾條例》和有關(guān)文件的規(guī)定，由礦山企業(yè)分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和土地復(fù)墾費(fèi)，并列入成本。按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專款專用”的原則，由企業(yè)在地方財(cái)政部門(mén)指定的銀行開(kāi)設(shè)保證金賬戶，將預(yù)提的保證金和復(fù)墾費(fèi)存入保證金賬戶。在實(shí)施復(fù)墾治理工程時(shí)，按規(guī)定使用資金。以前各級(jí)政府征收的地質(zhì)環(huán)境治理保證金都要返還企業(yè)保證金賬戶，以確保保證金專款專用。

（3）明確采煤塌陷地復(fù)墾工作中縣級(jí)以上地方人民政府的主體責(zé)任。采煤塌陷地復(fù)墾治理是一項(xiàng)社會(huì)工作，煤礦企業(yè)不可能脫離地方政府開(kāi)展復(fù)墾。在采煤塌陷復(fù)墾地治理中，必須明確政府主導(dǎo)、煤礦出資的治理模式。實(shí)行采煤塌陷地復(fù)墾治理目標(biāo)責(zé)任制，納入各級(jí)政府國(guó)土資源管理目標(biāo)責(zé)任考核，明確政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，對(duì)本轄區(qū)采煤塌陷地復(fù)墾治理工作負(fù)總責(zé)。

（4）進(jìn)一步加大對(duì)采煤塌陷地復(fù)墾資金投入。整合國(guó)家、省市縣各級(jí)政府涉及塌陷地治理的規(guī)費(fèi)收入，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、土地復(fù)墾費(fèi)、耕地占地稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、水土流失補(bǔ)償費(fèi)等，建立采煤塌陷地復(fù)墾治理專項(xiàng)資金，作為政府投入的資金來(lái)源。適當(dāng)調(diào)整中央和地方的資源收益分成比例，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款，中央與省市的分成比例分別為50∶50、20∶80，相對(duì)市縣兩級(jí)承擔(dān)的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、壓煤村莊搬遷轉(zhuǎn)移及失地農(nóng)民補(bǔ)償安置等艱巨任務(wù)而言，市縣分成比例仍然偏低。

國(guó)家要加大對(duì)采煤塌陷地復(fù)墾的資金投入，每年向有采煤塌陷地復(fù)墾治理任務(wù)的省（區(qū)、市）下達(dá)年度采煤塌陷地治理任務(wù)，納入國(guó)土資源管理目標(biāo)責(zé)任考核，加快采煤塌陷地治理進(jìn)度。鼓勵(lì)社會(huì)資金投入治理已征收和一次性補(bǔ)償?shù)牟擅核莸兀o予一定年限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，復(fù)墾出的耕地指標(biāo)可以用于占補(bǔ)平衡。鼓勵(lì)煤礦企業(yè)在經(jīng)濟(jì)合理的前提查下，探索實(shí)施充填開(kāi)采。如山東濟(jì)寧礦區(qū)在花園煤礦和許廠煤礦實(shí)施矸石充填、在太平煤礦和岱莊煤礦實(shí)施固體廢物膏體充填、在田莊煤礦實(shí)施超高水材料充填等充填開(kāi)采技術(shù)試驗(yàn)，取得了顯著成效。

6、先行試點(diǎn)

對(duì)采煤塌陷地復(fù)墾治理進(jìn)行國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，要先行試點(diǎn)，建議選擇典型地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。山東省濟(jì)寧市具備綜合治理采煤塌陷地政策試點(diǎn)的條件。一是濟(jì)寧市域內(nèi)煤炭資源的賦存，既有薄煤層，也有中厚煤層，還有厚煤層；二是煤礦企業(yè)既有基建煤礦，也有生產(chǎn)煤礦，還有閉坑煤礦；三是采煤塌陷地，既有輕度塌陷，也有中度塌陷，還有重度塌陷；四是濟(jì)寧市域內(nèi)的煤礦全是規(guī)模以上井工開(kāi)采的煤礦，沒(méi)有露天開(kāi)采或規(guī)模以下的小礦；五是濟(jì)寧市各級(jí)政府和廣大群眾已充分認(rèn)識(shí)到采煤塌陷地的危害，復(fù)墾治理采煤塌陷地的積極性、主動(dòng)性較高，而且多年來(lái)一直在不斷探索復(fù)墾治理采煤塌陷地的各種方法。

在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)出行之有效的政策措施，由國(guó)家出臺(tái)專門(mén)文件，推廣到全國(guó)實(shí)施，從而形成采煤塌陷地復(fù)墾治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法[Z].

[2] 國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案編制審查及有關(guān)工作的通知[Z].

第6篇

遼寧是礦產(chǎn)資源大省，也是開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源程度較高的省份。隨著礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)，生態(tài)環(huán)境遭到了破壞，其中對(duì)土地資源的損毀尤其嚴(yán)重。露天采場(chǎng)、各類固體廢棄物（廢石、廢渣等）挖損、壓占損毀了大量土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每座礦山損毀土地面積達(dá)4.12公頃，其中一部分是質(zhì)量較高的耕地。因此必須對(duì)這些土地實(shí)施復(fù)墾，才能實(shí)現(xiàn)以資源的可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。礦山土地復(fù)墾現(xiàn)狀遼寧現(xiàn)有礦山5102家，國(guó)有礦山不足200家，其余均為集體和個(gè)體小礦山。國(guó)有礦山企業(yè)比集體和個(gè)體礦山企業(yè)重視礦山土地復(fù)墾。像鞍山的前峪尾礦庫(kù)和齊大山鐵礦采區(qū)通過(guò)土地復(fù)墾，把原來(lái)的寸草不生地，變成了如今郁郁蔥蔥的果園、林地和牧草區(qū)。還有阜新海州露天礦，阜新東、西排土場(chǎng)，撫順西露天煤礦排土場(chǎng)等15個(gè)國(guó)有礦山廢棄地先后進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾面積6.7萬(wàn)畝。這些復(fù)墾的礦地恢復(fù)了自然生態(tài)環(huán)境，提高了土地利用效益，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。但總體看，大部分礦山企業(yè)特別是集體和個(gè)體小礦山，亂采亂掘、大礦小開(kāi)、小礦亂采等行為造成的水土流失嚴(yán)重，土壤退化、植被破壞、采空區(qū)土地大面積塌陷，耕地已無(wú)法耕種、撂荒等現(xiàn)象普遍，土地資源損毀嚴(yán)重，土地復(fù)墾任務(wù)十分艱巨。

礦山土地復(fù)墾存在的問(wèn)題政府、礦山企業(yè)和公眾對(duì)礦山土地復(fù)墾工作的認(rèn)識(shí)尚未到位。在“GDP至上”的思維指導(dǎo)下，許多地方以礦業(yè)權(quán)優(yōu)惠為“誘餌”，招徠投資，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，忽視、漠視對(duì)資源和環(huán)境的保護(hù)；而企業(yè)采礦是為了賺錢(qián)，復(fù)墾需要投資，企業(yè)為追求利益最大化，在資金有限、復(fù)墾監(jiān)管不完善的情況下對(duì)需復(fù)墾的土地能躲就躲。同時(shí)很多礦山企業(yè)在開(kāi)采時(shí)與當(dāng)?shù)氐拇迕袼较潞灦搜a(bǔ)償協(xié)議，給村民一定數(shù)額的補(bǔ)償資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種田所得，且有些礦是地下開(kāi)采，地上并不影響村民耕種，在這雙重利益的誘惑下，村民為了眼前的利益，根本不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，土地復(fù)墾意識(shí)淡薄。礦山土地復(fù)墾資金匱乏。礦山土地復(fù)墾分為生產(chǎn)礦山土地復(fù)墾和歷史遺留廢棄礦山土地復(fù)墾。無(wú)論哪種礦山土地復(fù)墾，資金是土地復(fù)墾工作能否落實(shí)的基礎(chǔ)和保障。從實(shí)踐中看，大量損毀土地未能得到復(fù)墾的最重要的原因就是資金沒(méi)有落實(shí)。礦山開(kāi)采過(guò)程中，土地破壞改變了地表原有狀態(tài)，特別是露天開(kāi)采，使地形、土壤、水分等基礎(chǔ)因素發(fā)生變化，致使礦山土地復(fù)墾工程量大，需要大筆資金。但現(xiàn)在很多在生產(chǎn)的小型礦山企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)狀況不景氣，土地復(fù)墾費(fèi)用列支非常困難，即使有少數(shù)效益好的企業(yè)，也不愿意投資復(fù)墾。對(duì)于歷史遺留廢棄礦山來(lái)說(shuō)，由于復(fù)墾義務(wù)人的缺失，復(fù)墾就更加難以實(shí)現(xiàn)。雖然去年3月份頒布實(shí)施的《土地復(fù)墾條例》明確了歷史遺留廢棄礦山的土地復(fù)墾義務(wù)人為地方各級(jí)政府，但由于各種原因，地方各級(jí)政府用于土地復(fù)墾的資金是少之又少。資金缺乏嚴(yán)重制約了礦山土地復(fù)墾工作的開(kāi)展。缺少專門(mén)的礦山土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)。礦山土地復(fù)墾是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，復(fù)墾工作既涉及地方政府及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、生態(tài)等部門(mén)，也涉及大量的礦山企業(yè)。與此同時(shí)，開(kāi)展礦山土地復(fù)墾，有大量的技術(shù)性和事務(wù)性工作需要完成。如對(duì)礦山復(fù)墾土地現(xiàn)狀和工程量的評(píng)估，礦山土地復(fù)墾規(guī)劃，礦山土地復(fù)墾監(jiān)管，以及復(fù)墾后的驗(yàn)收等。但現(xiàn)在的礦山土地復(fù)墾工作僅由國(guó)土資源部門(mén)單部門(mén)負(fù)責(zé)，且土地復(fù)墾機(jī)構(gòu)不健全，從事土地復(fù)墾的人員少，力量不足，與有關(guān)部門(mén)之間協(xié)調(diào)不夠，制約了礦山土地復(fù)墾工作的開(kāi)展。歷史遺留廢棄礦山損毀土地情況有待核清。遼寧作為礦產(chǎn)資源大省，歷史遺留廢棄礦山數(shù)量很多。

這些廢棄礦山如能得到復(fù)墾，對(duì)恢復(fù)治理礦山生態(tài)環(huán)境、新增有效耕地、挖掘建設(shè)用地潛力意義重大。但復(fù)墾的最基本條件是要摸清這些廢棄礦山的具體損毀土地位置、面積、所有權(quán)和使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍狀況及開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，歷史遺留廢棄礦山損毀土地現(xiàn)狀不清影響了土地復(fù)墾。礦山土地復(fù)墾方案設(shè)計(jì)不現(xiàn)實(shí)，難以落實(shí)。《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》、《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問(wèn)題的通知》兩個(gè)文件和《土地復(fù)墾條例》都明確了礦山企業(yè)的復(fù)墾責(zé)任，要求礦山在辦理采礦許可證時(shí)必須編制《土地復(fù)墾方案》并按方案規(guī)劃進(jìn)行土地復(fù)墾。但很多礦山企業(yè)只是為了辦證才編制土地復(fù)墾方案，復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計(jì)不現(xiàn)實(shí)，復(fù)墾難以落實(shí)。例如阜新市新丘區(qū)東崗露天煤礦土地復(fù)墾方案中，稱該礦為露天開(kāi)采，損毀土地200公頃，其中耕地60公頃，服務(wù)年限20年，復(fù)墾措施為20年后大唐電力企業(yè)先往露天采坑排渣，排滿后再進(jìn)行覆土，最終復(fù)墾為耕地。該方案看起來(lái)是好的，最終耕地增加，但誰(shuí)也不敢保證20年后，大唐電力企業(yè)一定會(huì)按復(fù)墾方案規(guī)劃那樣往該礦露天采坑排渣，如不排渣該露天采坑如何處理，復(fù)墾最終能否落實(shí)，這些都難以確定。礦山土地復(fù)墾對(duì)策加強(qiáng)宣傳教育，提高礦山土地復(fù)墾意識(shí)。通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，利用宣傳車(chē)、標(biāo)語(yǔ)、橫幅、培訓(xùn)班等多種方式，大力宣傳礦山土地復(fù)墾的重大意義，普及礦山土地復(fù)墾知識(shí)，增強(qiáng)政府、礦山企業(yè)、公眾的礦山土地復(fù)墾意識(shí)。可借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，每年確定一個(gè)宣傳時(shí)段，成立宣傳活動(dòng)小組，制定宣傳計(jì)劃，使礦山土地復(fù)墾宣傳工作制度化、常態(tài)化，讓礦山土地復(fù)墾意識(shí)深入人心。

健全管理體制，加強(qiáng)礦山土地復(fù)墾監(jiān)管。礦山土地復(fù)墾涉及面廣，因此需要組建一個(gè)統(tǒng)一的、能協(xié)調(diào)各部門(mén)工作的專門(mén)機(jī)構(gòu)。建議成立省級(jí)礦山土地復(fù)墾辦公室，統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施和協(xié)調(diào)礦山土地復(fù)墾工作，并在市級(jí)、縣級(jí)也設(shè)立相應(yīng)職能的復(fù)墾機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任，共同推進(jìn)。加強(qiáng)礦山土地復(fù)墾監(jiān)管。在行政上要明確礦山土地復(fù)墾應(yīng)管什么，怎么管，在技術(shù)上要盡快建立礦山土地復(fù)墾的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，還要引進(jìn)公眾和媒體監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建不同的監(jiān)督模塊，實(shí)現(xiàn)靈活組合的模塊化監(jiān)管。多渠道籌集資金，建立礦山土地復(fù)墾保證金制度。借鑒廣西和湖南省經(jīng)驗(yàn)，向新建礦山企業(yè)和生產(chǎn)礦山企業(yè)收取土地復(fù)墾保證金，強(qiáng)制其完成復(fù)墾任務(wù)。企業(yè)在辦理采礦許可證時(shí)，必須交付一定的保證金，如企業(yè)按計(jì)劃完成復(fù)墾，保證金全部返還，否則，把保證金收繳，交到相關(guān)部門(mén)代其復(fù)墾，以保證復(fù)墾任務(wù)的完成。保證金額度應(yīng)由相關(guān)部門(mén)本著合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t確定。既要保障復(fù)墾進(jìn)度，又要確保保證金金額不削減復(fù)墾主體或者投資者的積極性。可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，制定嚴(yán)格和詳盡的保證金交納程序。對(duì)于歷史遺留廢棄礦山，《土地復(fù)墾條例》已明確其復(fù)墾責(zé)任主體為地方各級(jí)政府，復(fù)墾資金應(yīng)由政府部門(mén)負(fù)責(zé)解決。同時(shí)，我們應(yīng)多渠道籌集礦山土地復(fù)墾資金，建立土地復(fù)墾獎(jiǎng)懲機(jī)制。比如在國(guó)家征收的耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等中拿出一部分資金作為礦山土地復(fù)墾資金，當(dāng)然還可以采取減免稅收、開(kāi)展省際與國(guó)際間的合作等方式，拓寬礦山土地

第7篇

關(guān)鍵詞：地票；土地整理；土地流轉(zhuǎn)；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-8122（2011）02-0037-04

一、引 言

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，城市建設(shè)用地需求猛增。新《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）規(guī)定國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，自《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[1999]39號(hào)）印發(fā)以來(lái)，各地按通知要求做了大量工作，積極爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，取得了一定成效。然而，當(dāng)前實(shí)行的“占補(bǔ)平衡”耕地保護(hù)政策，是先占后補(bǔ)，區(qū)域自主平衡。占地在先，是剛性的；造地在后，是柔性的，所以時(shí)間和質(zhì)量都不能保證。

2008年12月，重慶市開(kāi)展了以農(nóng)村土地交易所為重要載體，以地票交易制度為核心的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，采取以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”的建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡模式，以此推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革，健全農(nóng)村土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。實(shí)施一年多來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益顯著。

2010年8月5日成都市國(guó)土局的《關(guān)于實(shí)行國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓“持證準(zhǔn)入”制度的公告》，確認(rèn)了成都土地“地票”制度。按照規(guī)定，2011年1月1日之后，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)競(jìng)買(mǎi)的申請(qǐng)人必須持相應(yīng)面積的《建設(shè)用地指標(biāo)證書(shū)》或建設(shè)用地指標(biāo)保證金收款憑證，方可報(bào)名參與競(jìng)買(mǎi)。但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍賣(mài)會(huì)，給成都的“地票”制度蒙上了一層陰影。

二、“地票”制度闡述

（一）“地票”的涵義

目前國(guó)內(nèi)的“地票”制度僅在重慶、成都兩地試行。由于“地票”制度在重慶已經(jīng)發(fā)展了2年時(shí)間，制度相對(duì)完善，所以筆者主要闡述重慶的“地票”制度。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，農(nóng)村土地交易所主要從事“地票”交易。所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。

“地票”制度，通過(guò)成立的“地票”交易所進(jìn)行交易，相當(dāng)于先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地后，才在城市新增建設(shè)用地，是以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)為目標(biāo)，建立起一套最大限度發(fā)掘農(nóng)村土地資本價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素相互流動(dòng)的新機(jī)制。

（二）重慶“地票”制度實(shí)施步驟

地票交易，即建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法進(jìn)行設(shè)計(jì)，共分四步實(shí)施：1.在自愿的前提下，對(duì)農(nóng)村廢棄、閑置的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公共設(shè)施用地進(jìn)行復(fù)墾，把它變?yōu)楦兀?.由土地部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)聯(lián)合對(duì)復(fù)墾出來(lái)的耕地進(jìn)行質(zhì)量和數(shù)量的把關(guān)，將確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)作為地票；3.地票在農(nóng)村土地交易所交易，所有法人和具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)“地票”；4.買(mǎi)到地票的企業(yè)，在城市規(guī)劃區(qū)范圍里面去尋找可開(kāi)發(fā)的，現(xiàn)在還是農(nóng)村土地，“地票”在城鎮(zhèn)使用時(shí)，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并在落地時(shí)沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)，但要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置。征為國(guó)有土地后，通過(guò)“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權(quán)。

（三）重慶“地票”制度實(shí)施總體效果

重慶市目前農(nóng)村人均生活用地超過(guò)250 m3，城市人均用地只有80余m3，一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口就可以節(jié)約170 m3左右的建設(shè)用地。重慶現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口為2300萬(wàn)，如果其中1000萬(wàn)人轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億m3建設(shè)用地，相當(dāng)于增加250余萬(wàn)畝耕地。可見(jiàn)，地票交易空間巨大。重慶市地票制度實(shí)施以來(lái)，在促進(jìn)土地復(fù)墾整理、解決建設(shè)用地指標(biāo)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等方面取得了可觀的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

截止2010年4月，共舉辦11次地票拍賣(mài)會(huì)，拍賣(mài)地票18000畝，成交18.65億元，成交均價(jià)每畝10.36萬(wàn)元，競(jìng)得地票機(jī)構(gòu)主要為土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，主要用途是為城市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)備建設(shè)用地。農(nóng)村復(fù)墾土地對(duì)應(yīng)增加等量城市建設(shè)用地，通過(guò)交易來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)要素配置，化零為整，操作性強(qiáng)，同一村莊內(nèi)的廢棄宅基地，宜居住則居住，宜復(fù)墾則復(fù)墾，推動(dòng)了土地復(fù)墾整理與農(nóng)村土地的節(jié)約和集約利用，滿足了城市發(fā)展對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需求，同時(shí)保證了18億畝良田紅線不變。

（四）重慶“地票”制度實(shí)施的意義

首先，確保了耕地的數(shù)量和質(zhì)量。對(duì)農(nóng)村閑廢置建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，是農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤(pán)活，既新增了耕地，又新增了建設(shè)用地指標(biāo)。其次，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。土地交易所形成了一個(gè)全市統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái)，不僅為小宗承包地流轉(zhuǎn)免費(fèi)提供交易和信息服務(wù)，還組織大宗承包地進(jìn)場(chǎng)交易，資源能夠在更高平臺(tái)、更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)交易，流轉(zhuǎn)方將獲得更多的收益。再有，保障了科學(xué)發(fā)展的用地需求。“地票”通過(guò)土地交易所公開(kāi)交易，實(shí)現(xiàn)了全市范圍內(nèi)大范圍、遠(yuǎn)距離置換，突破了城市化、工業(yè)化的用地瓶頸。同時(shí)，為城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶入城提供了利益補(bǔ)償機(jī)制。此外，充實(shí)了新農(nóng)村建設(shè)資金。土地交易所的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，使一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地，能夠分享城市周邊土地的級(jí)差收益，獲得更大的市場(chǎng)價(jià)值。

（五）成都“地票”制度實(shí)施的爭(zhēng)議

2010年8月5日，成都市國(guó)土局就首次提出“持證準(zhǔn)入”制度，按照當(dāng)時(shí)政策規(guī)定，開(kāi)發(fā)商拿地只有兩條途徑，購(gòu)買(mǎi)“地票”之外，還有繳納建設(shè)用地指標(biāo)保證金的路子可走。但后來(lái)開(kāi)發(fā)商都選擇繳納保證金的辦法，并沒(méi)有去購(gòu)買(mǎi)“地票”。12月16日，成都市國(guó)土局《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓 “持證準(zhǔn)入”制度的公告》稱，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的開(kāi)發(fā)商，必須先持有同等面積的“地票”。成都市12月實(shí)施的強(qiáng)制“地票”制度，直接帶來(lái)了“地票”價(jià)格的飆升。成都地票制度的“”，關(guān)鍵之處在于，成都12月的《公告》限定的“持證準(zhǔn)入”制度，不僅將所有國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都納入其中，而且同時(shí)將農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)從國(guó)土部門(mén)之間擴(kuò)展到了房地產(chǎn)企業(yè)。由于成都市的做法有冒進(jìn)的趨勢(shì)，被上級(jí)部門(mén)緊急暫停。

支持者認(rèn)為，成都市的做法，使農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，現(xiàn)行土地政策是對(duì)農(nóng)民最大的“剝奪”。而國(guó)土資源部為每個(gè)城市每年頒發(fā)一個(gè)“全年用地指標(biāo)”的做法，明顯帶有“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”特點(diǎn)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潮流。

反對(duì)者認(rèn)為，除了被指責(zé)拍賣(mài)推高地價(jià)房?jī)r(jià)，在國(guó)內(nèi)掀起不良示范效應(yīng)之外，農(nóng)地整治所產(chǎn)生的“地票”升值收益大部分都?xì)w政府掌控，農(nóng)民從土地增值收益中獲益很少。

三、借 鑒

（一）完善有法可依、有法必依、有章可循的土地復(fù)墾法律法規(guī)

地票制度設(shè)計(jì)目的，是在耕地有限的情況下，既能保障農(nóng)民的生存，又能解決城市建設(shè)用地吃緊的問(wèn)題。但是不論怎樣創(chuàng)新，都要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高，如何保證地票所對(duì)應(yīng)的復(fù)墾耕地質(zhì)量過(guò)硬，成為地票交易制度設(shè)計(jì)最值得重視的問(wèn)題據(jù)。

1.國(guó)土資源部牽頭修訂的《土地復(fù)墾條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已經(jīng)原則通過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦辦務(wù)會(huì)審議，該部正在對(duì)該《條例》做最后的修訂。在《條例》起草之前，有關(guān)土地復(fù)墾的相關(guān)法規(guī)依據(jù)只有1989年的《土地復(fù)墾規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）以及2001年國(guó)土資源部與國(guó)家發(fā)展改革委等七部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》，就當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，以上兩部部門(mén)規(guī)章性質(zhì)的文件無(wú)論是內(nèi)容還是從法規(guī)等級(jí)上都已經(jīng)滿足不了國(guó)家對(duì)土地復(fù)墾的要求，而此次修訂則將土地復(fù)墾的法規(guī)建設(shè)由國(guó)土資源部的部門(mén)規(guī)章上升為國(guó)務(wù)院的條例，法律等級(jí)有所上升，具體的條文也得到大幅度的修訂完善。

2.《條例》明確沿用了《規(guī)定》中的“誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，《條例》首次明確了歷史遺留廢棄地（包括自然災(zāi)害損毀的土地）責(zé)任主體為政府。縣級(jí)以上人民政府要切實(shí)肩負(fù)起“快還舊賬”的歷史責(zé)任。針對(duì)監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后特別是復(fù)墾義務(wù)人資金普遍不落實(shí)等問(wèn)題,《條例》一方面對(duì)復(fù)墾義務(wù)人編報(bào)土地復(fù)墾方案、按方案提取復(fù)墾資金、實(shí)施、進(jìn)行內(nèi)部質(zhì)量控制都作了規(guī)定；另一方面，又要求管理部門(mén)加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾監(jiān)督、驗(yàn)收、進(jìn)行復(fù)墾后跟蹤評(píng)估等，同時(shí)要求公眾參與，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。《條例》草案明確并加大了法律責(zé)任。比如，第一次對(duì)國(guó)家監(jiān)管工作人員不履行監(jiān)管職責(zé)明確了責(zé)任；對(duì)復(fù)墾義務(wù)人未補(bǔ)充編制土地復(fù)墾方案、不按照規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)、拒絕或阻礙監(jiān)管人員監(jiān)督檢查等行為加大了懲罰力度。

（二）建立相互尊重、簡(jiǎn)便易行、規(guī)范有序的土地復(fù)墾運(yùn)行模式

“地票”制度的出現(xiàn)，使土地復(fù)墾運(yùn)行模式有了一定的改變，就是使“地票”的的經(jīng)濟(jì)收益可以更好為土地復(fù)墾權(quán)利人服務(wù)，也可以使復(fù)墾義務(wù)人和第三方權(quán)利得到保證。相互尊重、簡(jiǎn)便易行和規(guī)范有序的土地復(fù)墾運(yùn)行模式就是要求在完善我國(guó)現(xiàn)有復(fù)墾法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，在土地復(fù)墾實(shí)施過(guò)程中，要求土地復(fù)墾的義務(wù)人和土地復(fù)墾的權(quán)利人的權(quán)益相互尊重，編制的土地規(guī)劃要兼顧各方，制定的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和方案簡(jiǎn)便易行，配套的復(fù)墾地方政策和法規(guī)規(guī)范有序。主要包括以下內(nèi)容：

1.編制好土地復(fù)墾規(guī)劃，并得到有效實(shí)施。土地復(fù)墾必須有規(guī)劃、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。土地復(fù)墾必須有規(guī)劃、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。通過(guò)土地復(fù)墾規(guī)劃的編制確定土地復(fù)墾的重點(diǎn)、目標(biāo)及規(guī)模等。（1）土地復(fù)墾要與用地的復(fù)墾義務(wù)人建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，合理安排，并結(jié)合生產(chǎn)建設(shè)逐年實(shí)施，使復(fù)墾權(quán)利人的土地科學(xué)合理的利用；（2）土地復(fù)墾要與當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境及生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，充分照顧土地復(fù)墾權(quán)利人和復(fù)墾義務(wù)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；（3）土地復(fù)墾要充分利用復(fù)墾義務(wù)人排放的廢棄物充填塌陷、挖損的土地，使土地復(fù)墾義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮最佳，也照顧了復(fù)墾權(quán)利人的利益；（4）當(dāng)?shù)卣诰幹仆恋貜?fù)墾計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取復(fù)墾權(quán)利人的意見(jiàn)。復(fù)墾權(quán)利人對(duì)土地復(fù)墾完成情況有異議的，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)向土地復(fù)墾義務(wù)人提出整改意見(jiàn)。

2.制定科學(xué)復(fù)墾土地方案，完善土地復(fù)墾保證金制度。（1）在方案制定方面：制定的復(fù)墾方案內(nèi)容全面，復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施方案切實(shí)可行；（2）在方案實(shí)施方面：階段性的實(shí)施方案必須備案與公告，接受社會(huì)監(jiān)督，復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制體系，落實(shí)復(fù)墾責(zé)任，同時(shí)接受監(jiān)管機(jī)關(guān)的驗(yàn)收和監(jiān)督檢查；（3）實(shí)行提供建設(shè)用地與土地復(fù)墾掛鉤和土地復(fù)墾押金或保證金制度。對(duì)建設(shè)單位或個(gè)人只有按要求，對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中破壞的土地履行了土地復(fù)墾義務(wù)，以后再申請(qǐng)用地時(shí)，才予以受理審批，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人收取土地復(fù)墾押金或保證金，只有在復(fù)墾義務(wù)人完成土地復(fù)墾任務(wù)并達(dá)到要求后，才如數(shù)退回。

3.制定和實(shí)施好土地復(fù)墾的地方政策及法規(guī)。配合我國(guó)《土地復(fù)墾規(guī)定》，地方政府還有配套的實(shí)施辦法，我國(guó)的《土地復(fù)墾條例》正在制定中。地方政府制定的地方法規(guī)，應(yīng)該在依照《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，地方政策和法規(guī)可以實(shí)施比現(xiàn)行《規(guī)定》和未來(lái)《條例》更周詳和更實(shí)際的復(fù)墾運(yùn)行模式，主要體現(xiàn)在：（1）貫徹實(shí)施嚴(yán)格的礦山采礦權(quán)發(fā)證及建設(shè)用地審批管理制度；（2）多渠道籌集土地復(fù)墾資金，加大土地復(fù)墾資金投入；（3）加強(qiáng)教育，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦耐恋貜?fù)墾意識(shí)；（4）依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)土地復(fù)墾科技研究，推廣科技成果；（5）引進(jìn)民間和國(guó)外資本，改變復(fù)墾一味依靠政府支持的局面。鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人擴(kuò)大利用外資解決土地復(fù)墾方面的資金不足問(wèn)題，吸引國(guó)外資金投入到具有重大影響的土地復(fù)墾活動(dòng)中；（6）在條件成熟的情況下，建立土地復(fù)墾專項(xiàng)資金或借鑒國(guó)外的做法，爭(zhēng)取建立土地復(fù)墾基金制度，以加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地復(fù)墾方面的宏觀調(diào)控能力。

（三）確立城鄉(xiāng)一體、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)原則

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，城市新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)納入土地利用年度計(jì)劃，每年由國(guó)土資源部上報(bào)國(guó)務(wù)院先確定了全國(guó)總量后，再?gòu)闹醒氲降胤剑瑢訉酉逻_(dá)、分解的。地方各級(jí)政府在使用建設(shè)用地指標(biāo)上普遍存在著寅吃卯糧的現(xiàn)象，很多城市已經(jīng)把未來(lái)十年、甚至二十年的建設(shè)用地指標(biāo)用完。以往，提前用完當(dāng)年城市建設(shè)用地指標(biāo)的城市只有兩種選擇：一是先斬后奏，違規(guī)操作，也即在沒(méi)有指標(biāo)的情況下占地，先發(fā)展再說(shuō)；二是向別的地區(qū)購(gòu)買(mǎi)其富余的指標(biāo)。現(xiàn)在地票賦予了地方政府第三種選擇：將農(nóng)村閑置的建設(shè)用地復(fù)墾成耕地，通過(guò)盤(pán)活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城市資金反哺農(nóng)村，同時(shí)將騰出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)短缺的問(wèn)題。

1.城鄉(xiāng)一體化的原則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。由于我國(guó)實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)耕地的措施，農(nóng)村的集體土地不像城市國(guó)有土地市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)，但是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，對(duì)于失地農(nóng)民的保護(hù)與現(xiàn)行的農(nóng)地嚴(yán)格限制交易有強(qiáng)烈的沖突。在我國(guó)現(xiàn)行土地政策和法律法規(guī)的規(guī)定下，地票交易制度部分解決了農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。土地交易的城鄉(xiāng)一體化是未來(lái)的發(fā)展方向，這種一體化不僅僅是我國(guó)城鎮(zhèn)化的需要，也是維護(hù)城鎮(zhèn)化后失地農(nóng)民憲法權(quán)利的保護(hù)，這當(dāng)然需要我國(guó)土地政策的松綁和關(guān)于土地管理制度的法律法規(guī)再修改。

2.優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方針。按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則，例如地票的交易制度的出現(xiàn)，讓農(nóng)村存量閑置的建設(shè)用地，可以進(jìn)行市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)，雖然僅僅規(guī)定的僅是建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但畢竟是農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的大膽嘗試。農(nóng)地交易的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)就是農(nóng)村和城市互補(bǔ)，建設(shè)用地和非建設(shè)用地互補(bǔ)，建設(shè)用地可以復(fù)墾，農(nóng)村的閑置建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。這種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，一方面解決城市發(fā)展的用地指標(biāo)需求，另一方面解決農(nóng)村發(fā)展缺乏資金的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)城市資金反哺農(nóng)村，同時(shí)將騰出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)短缺的問(wèn)題。

3.科學(xué)合理是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)原則。按照科學(xué)合理的指導(dǎo)原則，“地票”交易制度在不觸動(dòng)現(xiàn)行土地管理制度的前提下出現(xiàn)的。這種原則需要農(nóng)地交易能夠體現(xiàn)土地管理者、土地需求者及土地出讓者三方主體的利益，維護(hù)了地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民的三方權(quán)利，使三方利益達(dá)到一定程度的均衡。更為重要的是，科學(xué)合理的交易原則確立的交易方式，需要這種交易方式是在現(xiàn)有土地管理體制內(nèi)的是成功改革，彌合了事實(shí)與規(guī)范之間的差距，維護(hù)了現(xiàn)有的土地管理法律秩序。

（四）建立公平合理、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)守信的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

建立公平合理、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)守信的交易市場(chǎng)需要交易的標(biāo)的是能夠流通商品，而交易的各方都是市場(chǎng)的主體。而我國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度是對(duì)土地，尤其是農(nóng)村土地交易是禁止或嚴(yán)格限制的。所以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)交易秩序公平合理，交易結(jié)果等價(jià)有償，交易主體誠(chéng)實(shí)守信，就是要建立和完善符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證券化，而重慶和成都的“地票”制度可以看出這種大膽的嘗試。

1.建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。重慶依托 “農(nóng)村土地交易所”，成都依托 “農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”，把土地“招、拍、掛”，正式確立了“地票”制度。依托產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)直接進(jìn)場(chǎng)進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)交易是最簡(jiǎn)單和最有效利用現(xiàn)有資源的做法。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的具體形態(tài)，是分布于全國(guó)各地的若干家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所（或中心），既可以是新設(shè)立的交易所（或中心），也可以是依托已有產(chǎn)權(quán)交易所（或中心）而新增設(shè)土地產(chǎn)權(quán)交易板塊。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的基本設(shè)計(jì)要充分考慮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的特殊性。被政府征用的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)交易。從現(xiàn)有的土地政策及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展趨勢(shì)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)可以嘗試四類農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)品種的交易：農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易。農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易。農(nóng)民宅基地及房屋的產(chǎn)權(quán)交易。

2.建立和完善農(nóng)地交易市場(chǎng)。現(xiàn)行主流土地市場(chǎng)模式是土地征收+國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)。農(nóng)村集體土地沒(méi)有完善的一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民集體就不能將自己土地的使用權(quán)出讓給用地單位。項(xiàng)目用地只能先由國(guó)家征收為國(guó)有，再將國(guó)有土地使用權(quán)出讓或租賃給用地單位。這種征收+國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷體制，給一些不法分子尋租創(chuàng)造了可乘之機(jī)。因此，必須打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的體制，建立與國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的集體土地一級(jí)市場(chǎng)，形成“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地一級(jí)市場(chǎng)”。同時(shí)，還需要建立與城市土地市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村土地的二級(jí)市場(chǎng)。城市兩個(gè)市場(chǎng)統(tǒng)一，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)。在市場(chǎng)中的土地權(quán)利主體不僅可以是國(guó)家，也可以是農(nóng)民集體。所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，就是要消除城鄉(xiāng)壁壘，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性用地，一律進(jìn)入土地市場(chǎng)公開(kāi)交易。“統(tǒng)一的市場(chǎng)”，主要是指交易政策法規(guī)一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是說(shuō)只有一個(gè)有形市場(chǎng)。

目前各大城市都設(shè)有“土地交易市場(chǎng)”，主要從事國(guó)有土地使用權(quán)交易。應(yīng)該建立和完善農(nóng)地土地一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)，在統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)從事土地交易，活躍土地二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和，并制定和完善大宗交易、場(chǎng)內(nèi)交易及場(chǎng)外交易規(guī)則。

重慶和成都“地票”制度的出現(xiàn)，實(shí)際上是土地產(chǎn)權(quán)交易中，土地產(chǎn)權(quán)很容易從一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)入。一方面，二級(jí)市場(chǎng)的引入，可以對(duì)于地票一級(jí)市場(chǎng)的交易起到良性的推動(dòng)作用，組織完善、經(jīng)營(yíng)有方、服務(wù)良好的二級(jí)市場(chǎng)將初級(jí)市場(chǎng)上所發(fā)行的地票快速有效地分配與轉(zhuǎn)讓，使其流通到其它更需要、更適當(dāng)?shù)耐顿Y者或者需要者的手中。而且通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)可能能夠進(jìn)一步的顯化地票價(jià)值，這樣對(duì)于農(nóng)村的反哺力度也會(huì)增強(qiáng)。

3.實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證券化。地票作為一種指標(biāo)，本身就擁有它的證券性。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的證券化是土地金融的比較高級(jí)模式，是以土地抵押貸款和土地收益作為擔(dān)保發(fā)行證券的過(guò)程。通過(guò)證券化，農(nóng)民所擁有的殘缺土地產(chǎn)權(quán)可以發(fā)揮出財(cái)產(chǎn)性的功能，會(huì)降低土地證券化的成本和風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，總的來(lái)說(shuō)土地證券化主要有兩種模式，一種是基于土地抵押貸款為資產(chǎn)標(biāo)的的證券化，另一種是基于土地收益的證券化。隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的建立和農(nóng)地一級(jí)和二級(jí)交易市場(chǎng)的建立和完善，根據(jù)現(xiàn)有的條件及改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，可以逐步探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證化，成立類似REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)將利用積累的經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)化知識(shí)，逐步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證券化，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)程的“高級(jí)階段”。

四、結(jié) 論

本文以重慶和成都試行的 “地票”制度為著手點(diǎn)，分別介紹了重慶“地票”制度的涵義、實(shí)施步驟、效果與意義和成都“地票”制度的爭(zhēng)議，“地票”制度對(duì)完善我國(guó)農(nóng)地整理和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度有重大的借鑒和參考意義，對(duì)解決實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置、土地要素流轉(zhuǎn)、土地價(jià)值及解決拆遷、安置等實(shí)際問(wèn)題具有重要推動(dòng)作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地保護(hù)的基本國(guó)策、維護(hù)農(nóng)民憲法和法律權(quán)利更具有理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。下一步，應(yīng)該認(rèn)真調(diào)研、科學(xué)論證，盡快拿出改革思路和實(shí)施方案，早日出臺(tái)及完善“地票制度”及相關(guān)政策和法律法規(guī)，推動(dòng)農(nóng)地整理事業(yè)又快又好發(fā)展，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序運(yùn)行。

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第8篇

一、清理整頓的范圍和內(nèi)容

（一）清理整頓的范圍遵循國(guó)土資源法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)、一是新土地管理法實(shí)施以來(lái)的土地管理和土地交易使用情況；二是管理相對(duì)人的違法問(wèn)題；三是未經(jīng)處理和尚未終止的違法占地行為。

（二）清理整頓的內(nèi)容

1、在我縣境內(nèi)的一、二級(jí)公路及其他公路兩側(cè)不符合土地利用總體規(guī)劃，非法用于建加油站、煤棧、修理攤點(diǎn)、飯館、木材站、商業(yè)攤點(diǎn)以及改變土地用途等問(wèn)題。

2、根據(jù)《土地管理法》第2條第3款之規(guī)定，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（街）與占地單位（戶）私下簽訂轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)等用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占地問(wèn)題。

3、根據(jù)《土地管理法》第36條之規(guī)定，全縣已建的砂廠、采石廠、磚瓦廠違法占地問(wèn)題。

4、全縣國(guó)營(yíng)、集體、個(gè)體開(kāi)煤礦違法占地問(wèn)題。

二、違法占地的處理

1、對(duì)全縣境內(nèi)一、二級(jí)公路及其他公路兩側(cè)堅(jiān)決杜絕新的違法占地，對(duì)已開(kāi)辦的而且又是違法占用基本農(nóng)田的，要依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第42條之規(guī)定，每平方米罰款30元以下，對(duì)有復(fù)墾任務(wù)的依照《土地復(fù)墾實(shí)施辦法》第16條之規(guī)定，每畝每年收取1000元復(fù)墾押金，并責(zé)令到指定地點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。

2、對(duì)這次清理出的私下協(xié)議轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第38條之規(guī)定，處以非法所得的50%以下的罰款，同時(shí)，還按中華人民共和國(guó)監(jiān)察部、國(guó)土資源部《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》以及最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)違法建筑該拆除的拆除，對(duì)直接責(zé)任人該撤職的撤職，對(duì)觸犯刑律的依法追究刑事責(zé)任。

3、對(duì)占地單位（戶）的建筑既符合土地利用規(guī)劃，又不占用基本農(nóng)田的，可在規(guī)定的時(shí)間里補(bǔ)辦占地手續(xù)。

4、對(duì)拒不接受處罰，不按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金的，不按時(shí)補(bǔ)辦占地手續(xù)的，停止?fàn)I業(yè)，直至取締。

第9篇

相對(duì)于面狀工程占地，線性工程項(xiàng)目占地復(fù)墾主要是對(duì)如輸水渠道、鐵路、公路等線性工程項(xiàng)目施工過(guò)程中造成的土地破壞進(jìn)行復(fù)墾[3]。線性工程項(xiàng)目的主要特征為：（1）項(xiàng)目區(qū)呈帶狀分布的長(zhǎng)寬比值很大，空間跨越較大；（2）分布區(qū)域分散，涉及的行政區(qū)域區(qū)域多；（3）項(xiàng)目區(qū)組成標(biāo)段數(shù)量大，各標(biāo)段的地形地貌和地質(zhì)條件等情況差距大；（4）項(xiàng)目區(qū)內(nèi)不同工程施工對(duì)土地造成的破壞程度不同。這些特點(diǎn)都為土地復(fù)墾帶來(lái)了不同程度的困難，因此在進(jìn)行線性工程臨時(shí)占地時(shí)要因地制宜，采取不同的復(fù)墾措施。

一、項(xiàng)目區(qū)簡(jiǎn)介

項(xiàng)目區(qū)為廊涿干渠修建占用的臨時(shí)建設(shè)用地，面積合計(jì)234.5307hm2，共分為四個(gè)標(biāo)段。占用地類主要為耕地、林地、其他農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。臨時(shí)建設(shè)用地占用耕地面積最大，為183.5747hm2，占整個(gè)項(xiàng)目區(qū)的78.27%；其次是林地，為39.4473hm2，占項(xiàng)目區(qū)的16.82%。

二、土地復(fù)墾類型區(qū)

按照廊涿干渠涿州段渠線施工臨時(shí)占地用途，不同類型區(qū)以及不同的建設(shè)施工條件對(duì)土地的壓占和損毀程度有所不同，將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)分為四個(gè)標(biāo)段三個(gè)類型區(qū)，三個(gè)類型區(qū)分別為開(kāi)挖區(qū)、施工建筑區(qū)、堆土場(chǎng)/堆渣場(chǎng)。

1.開(kāi)挖區(qū)，指廊涿干渠涿州段渠線主體工程暗渠施工需開(kāi)挖的地區(qū)，本項(xiàng)目區(qū)的開(kāi)挖區(qū)的寬度為24m，工程施工前由施工單位先剝離表層耕作層30cm，并運(yùn)至表層土堆放區(qū)集中存放，之后挖出的深層土或渣放在堆土場(chǎng)或?qū)υ鼒?chǎng)。開(kāi)挖區(qū)在主體工程設(shè)計(jì)組織施工開(kāi)挖完成后，用土回填，表層基本平整。但標(biāo)段一原來(lái)的土壤層很薄，存在一定量的砂石，因此回填的土中也有一定的砂，土壤層較薄，土壤基本不能滿足農(nóng)作物的生長(zhǎng)。

2.施工建筑區(qū)，包括生產(chǎn)營(yíng)區(qū)和臨時(shí)施工道路區(qū)，指為保證主體工程的實(shí)施而建造的臨時(shí)建筑物和道路。施工建筑區(qū)土壤經(jīng)過(guò)建筑物壓占和硬化，土壤板結(jié)，土壤質(zhì)量有所下降。

3.堆土場(chǎng)指標(biāo)段二、三、四中工程開(kāi)挖的深層土堆放的場(chǎng)地，對(duì)土地一定的壓力。工程竣工后，主體工程施工單位將堆土場(chǎng)中深層土用于回填，并平整地表。表層土堆放區(qū)的土壤破壞不大，基本能過(guò)保證植物生長(zhǎng)。堆渣場(chǎng)只存在標(biāo)段一中。由于標(biāo)段一中土壤中存在一定量的砂石，砂石直徑一般為2~10cm，最大為25cm，因此堆渣場(chǎng)對(duì)土地的壓占力很大。施工結(jié)束后施工單位負(fù)責(zé)清運(yùn)，并平整地表。堆渣場(chǎng)的土壤經(jīng)過(guò)壓占，使土壤厚度下降，并殘留一定的砂石，土壤質(zhì)量有所下降。

三、復(fù)墾措施

不同的建設(shè)施工條件對(duì)對(duì)土地的壓占和損毀程度也有所不同。工程技術(shù)措施采取相應(yīng)的物理措施，根據(jù)當(dāng)?shù)刂貥?gòu)條件，按照重構(gòu)土地的利用方向，對(duì)破壞土地進(jìn)行剝離、回填、挖墊、覆土與平整等處理[5]。根據(jù)不同工作區(qū)內(nèi)土壤質(zhì)地可能存在的層次變異性，在復(fù)墾施工過(guò)程中，可以利用復(fù)墾區(qū)不同層次土壤質(zhì)地間的差異，通過(guò)科學(xué)的調(diào)配措施，對(duì)存在不良性狀的表層土壤質(zhì)地(偏粘或偏砂)進(jìn)行改良，調(diào)整表層土壤粘砂比例，以提高復(fù)墾耕地土壤質(zhì)量基礎(chǔ)，為后期土壤培肥提供條件[6]。土地復(fù)墾時(shí)可根據(jù)不同土地利用方向上的植物種類來(lái)確定覆土厚度，就該地區(qū)而言，包括農(nóng)作物在內(nèi)的草本植物，覆土厚度可選擇30cm；灌木包括某些多年生草本植物，覆土厚度可選擇60cm[7]。

1.工程技術(shù)措施

1.1開(kāi)挖區(qū)的復(fù)墾措施

對(duì)于標(biāo)段一開(kāi)挖區(qū)的復(fù)墾措施：由于標(biāo)段一開(kāi)挖區(qū)回填的土層中含有一定量的砂石，經(jīng)過(guò)對(duì)單位體積回填土的測(cè)算，回填土中砂石直徑大于2cm的砂石含量平均為40%，不易于耕作。因此復(fù)墾措施先將地表60cm的土進(jìn)行篩分，將大于2cm的大塊砂石清運(yùn)出項(xiàng)目區(qū)，篩分下來(lái)的細(xì)沙土作為回填備用；然后回填10cm壓實(shí)粘土層，回填20cm自然沉降的粘土，之后回填篩分留下的細(xì)沙土；再灌水；最后進(jìn)行翻耕，翻耕后進(jìn)行人工平整，并進(jìn)行土壤培肥，以提高土壤的生產(chǎn)能力。

對(duì)于標(biāo)段二、三、四開(kāi)挖區(qū)的復(fù)墾措施：其他三個(gè)標(biāo)段的開(kāi)挖區(qū)土層較厚，但土層較為松散，進(jìn)行施有機(jī)肥、土地翻耕，培養(yǎng)和提高地力。

1.2施工建筑區(qū)的復(fù)墾措施

施工建筑區(qū)對(duì)所壓占土地的20cm厚的土壤造成破壞。施工措施：先挖走地表20cm的土層，運(yùn)出項(xiàng)目區(qū)，之后客土回填，經(jīng)過(guò)土地平整，灌水，土壤自然沉降達(dá)到20cm厚，最后土地翻耕、施有機(jī)肥，培養(yǎng)和提高地力。

1.3堆土場(chǎng)/堆渣場(chǎng)的復(fù)墾措施

堆土場(chǎng)的壓占以及取土回填過(guò)程中機(jī)械的碾壓，原有土層變的緊實(shí)，不利于耕作。因此措施是對(duì)土地施有機(jī)肥，進(jìn)行翻耕培養(yǎng)提高地力，以便耕作。

堆渣場(chǎng)只存在標(biāo)段一中。堆渣場(chǎng)的土壤經(jīng)過(guò)壓占，使土壤厚度下降，并殘留一定的砂石，土壤質(zhì)量有所下降。復(fù)墾措施先將挖走地表30cm的土層，進(jìn)行篩分，將大于2cm的大塊砂石清運(yùn)出項(xiàng)目區(qū)，篩分下來(lái)的細(xì)沙土作為回填，回填可達(dá)到18cm；再購(gòu)買(mǎi)客土回填；經(jīng)過(guò)土地平整，灌水，使土壤自然沉降達(dá)到30cm厚，最后土地翻耕、施有機(jī)肥，培養(yǎng)和提高地力[8]。

2.生物化學(xué)措施

生物化學(xué)措施是工程技術(shù)措施后或與工程技術(shù)措施同時(shí)進(jìn)行的重構(gòu)“土壤”培肥改良與種植措施，目的是加速土壤發(fā)育，逐步恢復(fù)土壤肥力，提高土壤生產(chǎn)力。生物化學(xué)措施是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，決定了土地復(fù)墾的長(zhǎng)期性。如果在工程中能夠保證充足的優(yōu)質(zhì)的表土將縮短土壤的熟化期迅速恢復(fù)重構(gòu)土壤的肥力[5]。

該復(fù)墾區(qū)域土壤有機(jī)質(zhì)低于0.5%，堿解氮低于50ppm，有效磷小于5ppm，有效鉀小于50ppm，土壤沙化程度嚴(yán)重，為了培肥地力，可以種植綠肥，如可種植紫花苜蓿，三葉草和豌豆品種。豆科植物固氮能力較強(qiáng)，因此可以通過(guò)種植綠肥作物，增加土壤氮的含量，增加土壤中有機(jī)質(zhì)含量，改善土壤結(jié)構(gòu)；或施有機(jī)肥，如圈養(yǎng)動(dòng)物的糞便和土混合物，或純雞糞、牛糞、豬糞[9]。通過(guò)施有機(jī)肥，增加耕作層土壤有機(jī)質(zhì)含量，改善沙化土壤結(jié)構(gòu)，使土壤團(tuán)粒的固肥固水能力增強(qiáng)，提高土壤肥沃程度，改良土壤。為了達(dá)到中等肥力的土壤，使土壤有機(jī)質(zhì)接近1%，堿解氮含量達(dá)到50~100ppm，有效磷處于5~15ppm水平，有效鉀處于50~150 ppm水平，主要通過(guò)施有機(jī)肥培養(yǎng)提高地力。

四、結(jié)論

土地復(fù)墾在采取工程技術(shù)措施和生物化學(xué)措施時(shí)，同時(shí)在復(fù)墾期的工程施工為了保證不對(duì)土地造成二次破壞而采取的預(yù)防控制措施。

1.清除的地表砂石需要有專門(mén)的堆放地點(diǎn)（就旁邊堆放，不得破壞新的土地），不得壓占到原有公路；

2.工程完工后，及時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)徹底清理，并按設(shè)計(jì)要求采取植被覆蓋或其它處理措施。

3.對(duì)有害物質(zhì)（如燃料、廢料、垃圾等）要通過(guò)焚燒或其它處理措施后運(yùn)至指定地點(diǎn)進(jìn)行掩埋，防止對(duì)動(dòng)、植物造成危害。

總之，作為臨時(shí)占地復(fù)墾的主要措施是工程技術(shù)措施中的土壤層的重構(gòu)。土壤重構(gòu)和土地平整不是一次性的行為，尤其生態(tài)預(yù)復(fù)墾，更是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。由于復(fù)墾施工機(jī)械對(duì)土壤有一定的壓實(shí)，需要對(duì)復(fù)墾后的土壤進(jìn)行疏松、增施有機(jī)肥等改良措施，實(shí)現(xiàn)土地資源的持續(xù)利用。

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